【重要發現】

● 在城鄉社區治理中，基層黨組織能夠積極預防化解矛盾，妥善處置突發事件（73.01%），并引導多元主體參與治理，健全社區自治體系（71.69%），發揮帶頭、示范、引領社區治理各項工作的作用（51.52%），從而更好地開展思想文化建設，推動社區文明發展（35.92%）。

● 城鄉社區治理要做到以人為本，應以改善民生為工作的出發點和落腳點（62.01%），不斷改進“為民服務”的辦事方法（60.91%），健全社區自治組織，提高社區自治水平（46.14%），加強基層黨組織與社區居民的聯系（34.09%），以居民滿意度為考核各項工作的重要標準（19.52%）。

● 多元主體復合治理，有利于更好地發揮基層黨組織的應有作用（70.84%），提高社區治理工作的效率（61.03%），增強社區居民的向心力、凝聚力和主動性（55.89%），對社區的整體公共服務水平（52.26%）和社區治理的現代化水平有所提升（29.08%）。

● 課題組一致認為，江欣苑以黨建為抓手，以新的理念、新的探索，走出了一條城鄉社區治理體系和治理能力的現代化之路，生動詮釋了治理現代化的豐富內涵，實現了新時期基層黨建與政權建設的統一，深刻地回答了如何處理好政府、社會、市場之間的關系問題。

【調查說明】

【調查時間】2017年4月3日至4月13日

【問卷發放】面向31個省、直轄市、自治區共發放問卷12926份（包括網絡推送和紙質問卷），共回收有效問卷12107份，問卷有效回收率為93.66%。

【樣本構成】76.08%的受訪者居住于城市地區，23.92%的受訪者居住于鄉村地區。

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是我國城鄉社區服務體系建設與城鄉社區治理現代化夯基壘臺、立柱架梁的關鍵階段。隨著新型城鎮化的加快發展，我國逐步開始“村改居”的工作，“村改居”社區應運而生。所謂“村改居”是指農村地區建制實施“農轉非”，農民的農業戶籍轉變為非農業戶籍，將村民委員會這一基層自治組織轉變為社區居民委員會，以城鄉社區治理為基礎的新型社會治理體制和運行機制。當前城鄉社會結構和利益關系發生了深刻變化，“村改居”后形成的城鄉社區作為社會治理的基層平臺，需要新的、不同于城市社區居民治理的社區治理方式。

在城鄉社區治理尤其是“村改居”問題上，湖北省武漢市漢陽區江欣苑社區創新了可借鑒的復合治理模式。江欣苑社區，是武漢最大的農民還建小區之一，面對“村改居”以后社區如何治理、如何發展的問題，江欣苑社區黨委積極落實武漢市委關于實施“紅色引擎工程”，推動基層治理體系和治理能力現代化的工作部署，帶領居民探索了“一核引領、四元共治”的城鄉社區治理模式：不斷強化基層黨組織的領導核心地位，構建社區居委會、社區企業、社區居民和社會力量四方共治的格局，走出一條以黨的建設引領“村改居”轉型發展的成功之路，對于各地城鄉社區治理具有高度的參考借鑒意義。

“村改居”給城鄉社區治理帶來新情況新任務新挑戰

隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化加速推進，我國城鄉社區服務體系建設面臨著一系列機遇和挑戰。總的來看，我國城鄉社區治理與城鄉社區服務體系建設仍處于初級階段，城鄉社區治理現狀與全面建成小康社會的總體要求還有一定的差距，尚不能滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。近年來，部分地區“撤村建居”，轉型成為新型城市社區，走上了土地城鎮化與人的城鎮化協同推進的新型城鎮化道路。必須清醒地認識到，“撤村建居”涉及到復雜的利益糾葛、生產方式的變化、生活方式的變革，普遍存在拆遷難、安置難、就業難、穩定收入難、社會保障難和管理服務“真空期”等諸多治理難題，積淀了一定的社會矛盾和突出問題，對基層社會治理體系和治理能力提出新的挑戰。

我國的城鄉社區治理，尤其是“村改居”治理，仍然處于摸索階段，尚未探索出行之有效的治理方法與治理模式，各地在“村改居”過程中仍存在一系列問題。首先是社區居委會行政化色彩偏重的問題，包括管理體制科層化、工作方式行政化、命令化等問題。部分“村改居”社區重視行政管理模式而忽視服務的理念，管理模式單一，無法適應城市社區的管理模式。其次，多數城鄉社區治理存在居民參與不足、社區自治能力不強的問題。撤村后，雖然村民在戶籍身份上變為城市居民，卻因為缺少新的聯系紐帶而出現疏離化的傾向，社區居民的自我自治、自我管理、自我服務意識淡薄，社區動員能力不足，弱化了社區自治的能力。除此之外，社區自治組織發展相對緩慢也是城鄉社區治理存在的突出問題。

調查中，受訪者普遍認為當前“村改居”治理存在一些問題。其中最突出的是“居民面臨身份轉換難題，無法真正融入社區生活”，有69.16%的受訪者做出如此選擇；其次是“社會保障等配套制度建設滯后”（58.29%）、“社區發展缺乏必要的產業支撐”（40.99%）。另外，有38.72%的受訪者認為當前“‘村改居’治理中工作方式過于行政化、命令化”，14.63%的受訪者認為“居民社區認同感較低，精神生活空虛”。

“村改居”是伴隨我國城鎮化進程孕育而生的社會變革，是我國新型城鎮化建設的一個不容忽視的發展階段。這種城鎮化進程中基層社會治理的變化，引發了對“村改社區”如何完成集體經濟向社區經濟的轉變；如何完成農村組織向社區組織的轉變；如何完成農村公共服務供給向城市公共服務供給的轉變等問題，這些問題都需要現代化的城鄉社區治理去化解。綜觀世界各國的現代化過程，“城中村”改造是城市治理面臨的普遍難題。國外社會問題叢生、社會矛盾激化的貧民窟，多是因為“城中村”改造不力而形成的。因此，如何有效應對“村改居”過程的問題與矛盾，有效化解城鄉社區治理難題，對于順利推進新型城鎮化建設、推動國家治理體系和治理能力現代化、實現全面建成小康社會奮斗目標都十分關鍵。

完善城鄉社區治理體系，關鍵是要突出基層黨建工作的引領作用

黨的十八大報告明確提出，要建設“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，使黨委在社會治理體制中處于總攬全局和協調統籌的領導地位。在城鄉社區治理過程中，只有通過推動黨的組織下沉和網格化管理，實現黨的組織和黨的工作全覆蓋，把分散的群眾有效地組織和團結起來，才能有力保障群眾利益和穩定社會大局。

調查中，受訪者一致認同基層黨組織能夠在城鄉社區治理中發揮關鍵作用。其中，73.01%的受訪者認為基層黨組織能夠“積極預防化解矛盾，妥善處置突發事件”，71.69%的受訪者認為基層黨組織能夠“引導多元主體參與治理，健全社區自治體系”，51.52%的受訪者認為基層黨組織能夠“帶頭、示范、引領社區治理各項工作”，還有35.92%的受訪者認為基層黨組織可以“開展思想文化建設，推動社區文明發展”。

調研發現，江欣苑在城中村改造工作中，按照武漢市委關于實施“紅色引擎工程”，推動基層治理體系和治理能力現代化的工作部署，堅持黨建引領這個“紅色引擎”，發揮黨組織的領導核心作用，著力強化政治引領和服務群眾功能，強力推進社區黨建工作，在思想政治、經濟建設、社會服務和文化建設四個方面，充分發揮了基層黨組織全面統籌社區各要素的重要作用，解決了社區治理“一盤散沙”的問題，有力破解了城中村改造管理服務“真空期”等諸多難題。

在思想政治上，凝聚社區多元主體，形成共建城市社區的合力。城中村改造打破了農村固有的利益格局，改變了農民多年的生產生活方式，需要黨組織充分發揮領導核心作用，統攬全局，協調各方利益和矛盾。同時，農民“失地、失業、失收”后，對未來生活缺乏信心，普遍存在著失落、焦慮、困惑等心態，需要黨組織發揮“主心骨”作用，成為居民群眾生產生活和心理上的依靠。江欣苑社區黨委堅持黨建引領貫穿始終，在城中村改造全過程將組織建設、班子建設挺在前面，通過黨的組織和工作有效覆蓋和延伸，將黨員群眾牢牢團結凝聚在周圍，打造群眾離不開、信得過的“紅色陣地”，將全體居民凝聚成共建城鄉社區的合力。

在經濟建設上，平衡社區企業等各類社區經濟主體在追求經濟利益和承擔社會責任之間的關系，促進經濟發展。江欣苑社區黨委在工作中強化培訓引導，提升居民就業素質和能力；引領企業創新發展，開拓居民就業渠道；以居民就業與增收需求為導向，積極建立內外部資源互動機制和外部資源引入機制，走出了一條以黨建促發展、以發展惠民生、實現集體經濟滾動式發展的道路。

在社會服務上，黨員干部深入網格，準確把握居民需求，助推多元主體服務社區居民。“村改居”改變了農民傳統的生產生活方式，打破了千百年來農村親情相依的利益格局，需要社區黨委及時將工作重心由原來的主要負責集體經濟發展，轉移到服務居民群眾上來。江欣苑社區之所以能在較短時間內完成“村改社區”的轉型，其中最關鍵的秘訣就是有一支黨員骨干團隊，“紅色細胞”懷著對群眾的滿腔熱情，通過發揮帶頭作用、深入走訪動員、積極化解矛盾，專心致志做好服務，將群眾團結在黨的周圍。

在文化建設上，充分挖掘民俗文化，引領居民打造社區文化，提高居民的凝聚力與歸屬感。從“農村”到“社區”，如何及時用“紅色文化”教育引導居民群眾，讓這個群體真正融入到城市生活，是“村改社區”黨建的重要內容，也是城鄉社區治理的重要工作。江欣苑社區黨委大力弘揚社會主義核心價值觀和“高龍文化”，通過教育、培訓、傳承多方努力，幫助居民樹立昂揚向上、積極進取的社區價值取向，樹立科學、文明、健康、向上的生活理念，使“村民”真正成為“居民”，在“紅色文化”的熏陶和引領下共同譜寫和諧幸福社區的優美樂章。

推進城鄉社區治理改革，必須始終堅持“以人為本”的核心理念

實現國家治理現代化，核心是堅持以人為本；實現新型城鎮化，核心也是堅持以人為本。以人為本的治理理念是城鄉社區治理所要秉持的基本理念，調查結果顯示，城鄉社區治理要做到以人為本，首先要“以改善民生為工作的出發點和落腳點”（62.01%），其次要“不斷改進‘為民服務’的辦事方法”（60.91%），還要“健全社區自治組織，提高社區自治水平”（46.14%）、“加強基層黨組織與社區居民的聯系”（34.09%），另外，有19.52%的受訪者認為要“以居民滿意度為考核各項工作的重要標準”。

以人為本，健全社會保障體系。在“村改居”過程中，原有村民變為社區居民，依附在土地上的社會保障功能從農民身上剝離開來，在我國城鄉社會保障體系尚未實現并軌的大背景下，“村改居”后居民的社會保障問題成為城鄉社區治理需要重點解決的問題之一。江欣苑社區根據“村改居”新居民的特點，在公共服務的供給上探索出了一條政府、企業和居民共同分擔的辦法。具體而言，一是加強公益設施建設，夯實為民服務基礎。二是引進專業社工機構，開展社區專業服務。三是推動專業服務項目化，豐富為民服務項目。四是以土地換社保、以集體經濟組織統籌繳納基本社保費用，解決社區居民后顧之憂，提高居民養老保險與醫療保險的參與率，兼顧了國家利益、集體利益與居民個人利益。

以人為本，提升居民發展能力與綜合素質。除了社會保障之外，失地農民的就業問題是城鄉社區治理需要重點解決的另一個難題。江欣苑社區為失地農民轉崗就業提供了多樣化的服務和指導。一是推進企業轉型，拓寬再就業渠道。二是轉變觀念，營造再就業氛圍。三是開展再就業培訓，提高再就業的能力。四是制定優惠政策，鼓勵居民自主創業。制定行政事業費減免、貸款擔保等創業優惠政策，并對居民創業進行測評，科學指導居民創業，降低創業風險，提高創業成功率。

以人為本，不斷激發居民群眾的“主人翁”意識。城鄉社區治理的以人為本，還體現在居民對于社區事務高度參與的“主人翁”意識。從“農村”到“社區”的綜合改造，不僅僅是簡單更換名稱、簡單改變農民身份，而是一項夾雜著錯綜復雜社會矛盾的系統工程，需要協調多方利益關系、維護社會穩定、做好群眾工作。江欣苑社區堅持“一切為了群眾，一切造福群眾”原則，社區所有重大事項全部實行村民表決；開通“民情直通車”“書記直通車”，健全共建自治體系，實行黨務、居務、事務公開制度。同時，充分利用社區黨群服務中心這一公共服務平臺，提供全方位、多形式的社區服務，提升居民群眾參與度和歸屬感，做好“村改社區”的群眾工作。