【資政場】

作者：鞏固（北京大學法學院研究員，北京大學資源、能源與環境法研究中心主任）

法律制度如何讓天更藍、水更綠、土更凈？各界高度關注的生態環境法典編纂邁出關鍵一步——生態環境法典草案4月27日提請全國人大常委會首次審議。生態環境法典是新中國成立以來第二部以法典命名的法律，是中國立法史上具有里程碑意義的重大立法。

我國早期生態保護相關立法具有單要素、分部門、資源化傾向，呈現多頭治理、“碎片化”特質。黨的十八大以來，我國建立以國家公園為主體的自然保護地體系，制定長江保護法、濕地保護法、黃河保護法、青藏高原生態保護法等，著眼生態價值，強調整體保護。生態保護法律體系漸趨完備，系統治理能力不斷提升。

力促生態保護法律規范深度整合

理想的生態保護立法不僅需要立新法、補短板，還要對既有立法作重大修改，進行深度整合，實現價值目標、概念術語、制度規則、實施機制的協調統一。而這是任何僅著眼具體領域和特別事項的常規單行立法所力不能逮的，比如山、水、林、田、湖、草、沙以及海域、海島、野生動植物等不同生態要素的保護性規范散見于十多部單行法律之中，這些法律具有時間跨度大、理念內容差異大的特點。另外，以生態系統為基礎的環境資源綜合管理和協同治理需要對央地之間、部門之間相關責權利做重大調整。在通常僅由特定部門主導的“部門立法”機制下，相關問題往往難以得到明確規定和妥善解決。由此，生態系統治理的全面實現必須破解這些法律障礙，對相關立法進行系統整合，實現提質增效。

法典具有統一法律規則的體系化功能和法律位階更高的優勢，正是解決上述問題的妙方。作為基本法律，可直接針對相關事宜作出具有優先性的規定而無須逐個修法。國家基本典章的定位和寬廣的調整范圍，也能使法典跳出部門局限，進行更具全局性思考，對相關跨區域、跨部門事務作出更加高遠、權威的判斷，形成更加合理、明確的規則，從根本上解決生態保護領域的老大難問題。就此而言，生態環境法典編纂實為全面實現生態系統治理所必須。

夯實生態系統治理的法治根基

生態環境法典草案“生態保護編”須轉變以往以單一生態要素為保護目標的立法思路，突出系統保護理念，為生態系統治理的全面實現確立基礎規范，形成系統框架，夯實法治根基。

首先，制定自然公產條款，明確重要自然物歸全民所有，為規范國家管理、保障公眾利用奠定法理基礎、提供規范依據。綠水青山既是自然財富、生態財富，又是社會財富，是人民群眾的共有財富。法典應通過規定重要自然物的“公產”身份，確立全民所有、國家管護、公眾利用、效益共享的基本原則。由此，既為法典授予國家機關的“支配性管理”提供法理基礎和規范依據，又可為相應職權行使提供規范和指引，并為確認和保障公眾合法權益奠定法律基礎，確保實現以人民為中心。

其次，明確管護職責，妥善處理國有資源所有者職責與生態保護監管權關系，構建分工合理、權責清晰、富于激勵的管理體制。充分保護生態、實現可持續利用是自然資源國家所有權行使的題中應有之義，不同政府機關在實行生態環境保護、監管和治理等職能上，存在重疊交叉。法典應通過管理體制條款明確不同政府機關在生態保護方面的職責范圍，消除重疊沖突、實現協調互補。

再次，辯證處理自然資源與生態系統關系，以實體自然物為基礎安排篇章結構，融生態保護與資源保護于一體，形成價值綜合、邏輯一致、方便實施的規范體系。現代大環保視野下，重要自然物質和空間，既是可利用的自然資源，又是榮損與共的生態系統或其構成要素，相關保護性規范往往兼具經濟、生態、社會等多重價值。草案以水、土、林、海等主要自然物類型為基礎劃分章節，把與之相關的各種保護性規范集中在同一章節。如此，可消除散見于不同立法的同類規范的不一致性，實現優化整合，并融合不同價值目標和功能，充分發揮法典的體系化優勢和制度整合功能。

最后，專章規定生態退化防治與改善。現行法重管制輕預防、重“止損”輕“改善”。法典應融合水土保持、防沙治沙相關立法，對水土流失，土地沙化、鹽堿化、石漠化等生態退化問題作專章規定，既預防生態風險，又改善生態質量；并應專設生態修復一節，統籌修復資金，規范修復實施。

《光明日報》（2025年07月05日 05版）