【摘要】國內外環境重大變化對研究編制“十五五”人才發展規劃提出新要求。“十五五”時期，我國人才發展要聚焦加快建設世界重要人才中心和創新高地的戰略目標，圍繞推動高質量發展和高水平科技自立自強，進一步發揮和壯大人才隊伍全口徑競爭優勢和黨管人才體制機制優勢，進一步健全完善人才高地、人才平臺戰略布局，鍛造一支與強國建設相匹配的戰略人才力量，突破和解決人才發展、人才創新的體制機制重點問題，加快形成適應新質生產力發展、教育科技人才一體循環和大國競爭要求的人才發展治理體系與管理制度。這也是完成新時代人才強國戰略階段目標的關鍵問題。

【關鍵詞】“十五五”時期 人才發展規劃 世界重要人才中心 人才發展治理體系

【中圖分類號】 C964.2 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.12.005

【作者簡介】孫銳，中國人事科學研究院人才理論與技術研究室主任、研究員，國家百千萬人才工程國家級人才入選人，國家有突出貢獻中青年專家，中國人才研究會副秘書長。研究方向為人才戰略與政策。主要著作有《建設新時代人才強國——面向高質量發展的人才工作研究》《新時代人才強國戰略：總體布局與實踐路徑》《戰略人力資源管理與組織創新氛圍研究——基于企業研發人員的調查》等。

通過系統編制“五年規劃”謀劃確定未來一段時間國家經濟社會發展的基本走向與重點領域的工作方向，是我國國家治理體系中具有長期性、全局性的制度安排，在國家發展進程中發揮著舉足輕重的作用。在人才工作領域，以人才發展規劃為引領，厘清未來五年人才隊伍建設和人才工作發展的方向、重點和路徑，是具有中國特色的人才發展治理方式和實施人才強國戰略的“登山”手段。[1]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，作出“必須把創新作為引領發展的第一動力”的重大戰略抉擇，把人才工作擺在治國理政大局的關鍵位置，堅定釋放出走一條由人才強、科技強，到國家強的中國式現代化大國發展之路的強烈信號。[2]科技是第一生產力，人才是第一資源，創新是第一動力。“強國”的關鍵在“創新”，而“創新”的源泉在“人才”。只有深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，統籌推進教育科技人才體制機制一體改革，充分建強戰略人才隊伍，充分激發人才活力，才能在“十五五”期間形成人才引領驅動高質量發展的倍增效應，[3]為實現中國式現代化提供智核能量和人才支撐。

“十四五”以來我國人才工作取得的重要成就

人才發展主要指標持續增長，達到歷史最高水平。“十四五”期間，我國人才資源規模持續顯著增長，人才素質和能力水平顯著提升，人才投入和創新效能達歷史新高位。全國人才資源總量從2021年的1.75億人增長到2023年的超過2.2億人，其中專業技術人才達到約8000萬人左右，高技能人才達到6000萬人左右，科技人力資源總量為1.25億，各指標均位列世界第一。[4]當前，我國具備覆蓋聯合國產業分類中全部41個大類、666個小類的工業門類的產業人才，是全世界人才規模最大、門類最全、經濟活動勞動參與率最高的經濟體。[5]在人才質量方面，當前我國2.4億多人接受過高等教育，新增勞動力平均受教育年限達14年；研發人員全時當量從2012年的325萬人年增長到2023年的723萬人年，穩居世界首位。[6]我國進入人才回流的歷史性拐點，根據《2024中國留學白皮書》顯示，中國出國留學人數已超過1000萬人，其中留學回國人員總數已超過600萬人。在人才發展效能方面，我國論文、專利數量均居世界第一。根據Web of Science的最新檢索統計，2024年中國發表的SCI論文數量已突破99萬篇，較2023增長14%。截至2024年11月，中國地區發表在《細胞》（Cell）、《自然》（Nature）和《科學》（Science）三大頂尖期刊上的論文有492篇，較2023年大幅增長。根據科睿唯安發布的2024年度“全球高被引科學家”名單，美國和中國分別以2507人次、1405人次占據前兩位。我國《專利合作條約》（PCT）國際專利申請量、海牙體系外觀設計申請量位居全球第一。其中，2024年我國生成式人工智能專利申請量超過3.8萬件，居世界第一。[7]據國家統計局數據，我國研究與試驗發展（R&D）經費總額于2019年突破2萬億元，2022年突破3萬億元，目前僅次于美國，位居世界第二位。《2024年全球創新指數》表明，我國在創新領域的全球排名從2020年的第14位上升至第11位，在很多賽道的創新創業水平進入世界前列。

加強新時代人才強國頂層設計，健全完善戰略結構體系。“十四五”期間，黨中央將人才發展置于黨和國家最高戰略層面進行布局謀劃，人才強國戰略思想不斷發展，人才戰略導向日益明晰，人才工作體系更加優化、人才戰略能力持續增強。以2021年中央人才工作會議為重大歷史性節點，我國提出實施新時代人才強國戰略，擘畫加快建設世界重要人才中心和創新高地的新時代人才戰略新布局。“十四五”期間，我國人才強國戰略組織和工作體系逐步建立健全，中央人才工作協調小組升格為中央人才工作領導小組，與此同時，各地方各相關系統也相應升級，普遍由地方一把手兼任組長；《國家“十四五”期間人才發展規劃》《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》《關于加強和改進新時代博士后工作的意見》《關于進一步加強青年科技人才培養和使用的若干措施》《加快數字人才培育支撐數字經濟發展行動方案（2024—2026年）》《科技人才評價規范》等重要政策文件陸續出臺，全國人才戰略實施體系加速重構。總體上，我國形成了以“一個目標”（加快建設世界重要人才中心和創新高地）、“一個轉變”（“人才引領驅動”的新質生產力要素定位轉變）、“三項任務”（實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策；全方位培養用好人才；推動教育科技人才三位一體）、“三大舉措”（構建“3＋N”戰略支點和雁陣格局；深化人才發展體制機制改革；建設國家戰略人才力量）為基本構架的新時代人才戰略新體系。黨的二十屆三中全會進一步圍繞構建支持全面創新體制機制，對統籌推進教育科技人才體制機制一體改革作出重要部署。

人才體制機制改革破題開路，人才制度體系不斷健全。“十四五”期間，人才發展體制機制改革縱深推進、梯次擴展，一系列束縛人才創新創業的體制機制桎梏逐步解除，制度創新紅利進一步釋放。在人才評價方面，堅持“破四唯”“立新標”，職稱制度改革任務總體完成，建立并推行職業技能等級制度，分七批取消434項國務院部門設置的職業資格，建立職業資格目錄清單管理制度，形成職業資格、職業技能等級與相應職稱的雙向比照認定機制。項目評審、人才評價、機構評估“三評”改革深入推進，院士增選和管理制度改革取得一定進展。在人才激勵方面，體現知識、技術等創新要素價值的收益分配機制正在建立，對承擔重大科技創新任務的國有企業科技人才實行特殊工資總額支持政策，職務科技成果使用、處置和收益管理改革成效漸顯，科研經費中人員支出比例得到提高，高校院所積極探索實行雙聘制、預聘—長聘、編制備案管理等靈活用人方式。在人才引進使用方面，外國人來華管理服務政策創新不斷推進，高層次人才引進計劃得到擴展，留學回國人數不斷攀升。在人才流動方面，全國統一大市場和人才流動公共服務體系加快建設，人力資源服務業持續發展，限制人才順暢有序流動的壁壘正在被打破，人才到艱苦邊遠地區和在基層一線流動得到支持和推動，人才區域布局正在優化。

人才創新創業環境顯著改善，“近悅遠來”人才生態日趨優化。“十四五”期間，黨管人才工作格局不斷完善，人才投入持續加大，人才政策不斷創新，人才平臺持續提升，人才發展環境呈現新氣象。在人才投入方面，我國財政性教育經費支出占當年國內生產總值比例連續11年保持在4%以上；全社會研發投入和基礎研究經費也大幅提升，增長比例顯著超過發達國家；省市兩級以重點人才工程為抓手，普遍設立人才工作和人才工程專項經費，構建起多層次、多維度和上下協同的人才科研和創業支持體系。圍繞優化人才發展環境，各地在優化出入境、中短期簽證、科技金融、創業空間、財稅支持、股權激勵、子女教育、醫療住房等方面探索出臺一系列“含金量”高、切實管用的政策措施。圍繞高校、科研機構集聚區，多地搭建產學研用協同創新平臺，構建開放共享創新網絡，打造出一批特色人才創新創業生態圈。世界一流高水平新型研發機構建設加快推進，吸引王曉東、沈向洋、朱松純、顏寧等一大批海外高層次人才回國創新創業，尊重人才、見賢思齊、鼓勵創新、寬容失敗的社會氛圍正在形成。

區域人才中心城市效應顯現，為建成世界重要人才中心構建基礎。“十四五”期間，一批發展基礎好的人才中心城市，結合自身區位優勢、環境特點、獨特稟賦和資源積累，出臺一系列競爭性較強的戰略舉措，大力集聚國際創新創業領軍人才及團隊，產生了較強的人才集聚高地和輻射延伸效應。北京以“三城一區”建設為引領，實施關鍵核心技術“攻堅戰”計劃、成果轉化人才培育“朱雀計劃”，建設八個國際人才社區，大力盤活駐京高校院所科教資源。上海打造“雙自聯動”人才改革試驗區，深入實施國際引才聚才工程，建立“學科（人才）特區”，大力匯聚集成電路、生物醫藥、人工智能全球創新創業資源。杭州推動城西科創大走廊建設，支持西湖大學等民辦大學超常規發展，培育浙大系、阿里系、海歸系等創新創業生力軍人才，以科創小鎮、金融小鎮等特色小鎮人才模式推動產業、投資、資源、人才、服務“五鏈融合”。[8]深圳優化“鵬城孔雀計劃”特聘崗位制度和個人所得稅優惠政策，打造諾獎實驗室、圖靈獎實驗室，創設深圳醫學科學院等新型機構，“一人一策”為頂尖科學家量身定制事業平臺，大力推動南方科技大學等高水平大學和國家實驗室建設。支持前海、河套、龍崗打造國際人才合作區、國際協同創新區和國際大學城，打造“樓上”創新、“樓下”創業模式，激活人才聚集“裂變效應”。蘇州與“世界生命科學圣地”美國長島冷泉港試驗室共建亞洲會議中心，形成3萬名生命科學領域高層次人才創新集聚、交流合作的生物醫藥創新生態圈。成都以“蓉漂”為人才工作主題主線，推動人才引育留用系列支持項目計劃，構建“政務＋創業＋生活”綜合性人才涵養、支持和服務體系。寧波大力推動“千人計劃”余姚產業園、寧波新材料科技城“一園一城”人才平臺品牌建設。重慶、合肥、南京、武漢、西安、濟南、寧波等人才中心城市也在加速崛起，高端人才智力的“匯聚效應”、多元化知識和大腦的“混搭效應”、青年人才注入的“革新效應”、國際創新網絡的“嵌入和鏈接效應”，以及對周邊地區發展的“引領輻射”和“晶核集聚”效應正在顯現。未來這些全國層面的人才中心城市或人才強市將成為我國發展新質生產力的增長極及建設世界人才中心和創新高地的戰略支撐地。

我國人才發展和人才工作面臨的突出挑戰

高精尖人才數量與大國地位尚不匹配。當前我國戰略科學家和高精尖人才群體較匱乏，在國際科技界、文化界、產業界產生重要影響的世界級大家大師偏少，與建設世界重要人才中心和創新高地的目標尚有差距。在世界權威獎項獲獎者當中，我國培養的理工類諾貝爾獎得主僅為1人，目前尚未自主培養出菲爾茨獎、圖靈獎等獲得者。[9]雖然近年來我國專利數量、SCI研究論文數量已居世界第一，但基礎研究的世界級貢獻仍不足，科技成果轉化率（10%左右）有很大提升空間。同時，重要技術裝備主要依靠進口，制造業仍處于全球價值鏈的中低端，在科技和產業領域還存在大量“卡脖子”問題、“0-1”問題尚未解決，[10]這背后都是關鍵人才、一流人才不足引起的。當前，我國在全球層面廣泛吸引、集聚、配置和使用國際一流人才資源和創新資源方面，與世界一流發達國家相比還處于相對競爭弱勢。

產業骨干人才培養落后于經濟發展需求。對標經濟高質量發展和由“中國制造”到“中國創造”的戰略要求，我國還存在高水平技術技能人才供給不足、卓越工程師和高技能領軍人才缺口較大、“卡脖子”關鍵核心技術人才不足、人才難以匹配產業升級需求等問題。一方面，我國大學畢業生規模世界第一，但人才培養與產業需求間存在脫節問題，人力資源市場和就業市場人才供給“結構性”錯位明顯。[11]高校人才培養與產業需求多有脫節，產教融合、產才融合不足，高等教育體系“唯論文”“唯分數”“唯升學”“論文教授”等問題依舊存在，“畢業即失業”的情況也時有出現。一線調研表明，我國大學培養的畢業生多長于寫論文，但對解決企業實際問題能力不足，入職后需企業再培養三年以上才能符合崗位需求。另一方面，政府人才培養經費投入不足，目前我國未設立職業技能培訓專項資金，中央財政對知識更新工程的投入由2017年的1.12億元壓減到2023年1513萬元。與此同時，除少數民營企業和大型國有企業外，很多企業重使用、輕培養，缺乏戰略性人才儲備，企業職工培訓主體作用發揮有限。根據《中國集成電路產業人才發展報告》，預計到2024年前后，全行業人才需求將達到80萬左右；麥肯錫公司預測2030年中國人工智能人才缺口可能高達400萬人；根據中國機械工程學會的統計預測分析，2025年我國智能制造工程師需求約380萬人，缺口將近100萬人。

“聚天下英才而用之”的政策支撐體系有待完善。當前我國外國人才來華工作管理機制統籌協調程度不足，在長期留用人才方面缺少系統性的環境建設和制度設計。我國尚未形成從短期居留到中長期居留，再到永久居留和技術移民的完整制度接續體系。外籍人才在出入境、申請永居、辦理許可簽字等方面還存在附加條件繁雜、辦理手續復雜和申請時間較長等現實問題。有地方反映，“外國專家來華工作許可”和“外國人入境就業許可”兩證合一后，申請外國人工作許可證的條件增加、流程變慢。一些地區和企業亟需引進的技能人才，按照規定只能被認定為“C類”而被限制引進，對相關地區和企業造成一定困擾。此外，由于現行人事、編制、工作和審計制度存在適配性不足的情況，高校院所和醫院等專業人才集聚類事業單位在引進、使用海外人才方面還存在一定問題，外籍人才在享受一般體制內職工待遇，如薪資正常增長、養老、醫療、子女入學等方面仍有政策銜接不暢的障礙。在一些不涉及國家安全的行業和部門，外籍人才從業就業和獲得科研資助依舊面臨隱性門檻與審批不便。對外籍人才在華匯兌、投資上的限額、限入一定程度上影響了人才流動。[12]同時，世界頂尖高校優秀應屆畢業生來華就業從業的通道未完全打通，對高層次外籍人才管理和使用仍需進一步解放思想、破除體制機制障礙。[13]

人才評價“破四唯”“立新標”進展不足。在推動高質量發展和高水平科技自立自強背景下，傳統“數論文”“數因子”“數課題”“數帽子”“數頭銜”等表面化、粗糙型以及為便利行政操作的人才評價方式已經不適應國家戰略升級和改革發展的要求，而科研創新實踐一線對如何操作落實人才管理也尚未達成共識，人才評價“破”得不徹底、“立”得不夠多。調研表明，一些青年科技人才在當前人才評價制度下將“戴帽子”作為長期發展追求，與推動科技創新的科研初心背道而馳，這在很大程度上影響青年人才長期潛心鉆研。與此同時，政府部門對各細化行業、專業領域中的高層次人才標準了解認識不足，在其主導的人才評價中仍然存在“論文為大”的問題。各級“縱向”課題結題評價多以“論文產出”為核心指標，而非以形成新質生產力的實質性成果作為驗收導向。“唯論文”導向的人才評價體系，只能評價篩選出“論文專家”“論文學者”，而其脫離真實世界的閉門造車式治學模式，也使其培養的學生難以滿足實際需求。另外，在一些人才工程評價中，仍然存在重復支持、多重“戴帽”等問題。對高校院所的調研表明，“不拘一格降人材”的人才選拔評價機制還未完全確立。一些單位的人才評價陷入形式上“去五唯”、實際上“無唯”或“五唯皆唯”的怪圈。當前，人才頭銜較多且與資源分配掛鉤過緊，在一定程度上形成了人才發展的不當身份標識體系。科技人才對人才稱號的關注與科研工作本身很難平衡，不同稱號所對應的待遇差異也需在激發創新活力與促進科研生態均衡發展之間尋求更優解。

專業型事業單位人事人才管理制度有待進一步改革。我國事業單位是專業技術人才的集聚地，其專業技術人才存量達到2000萬以上。但是，當前我國事業單位改革相對滯后，在建立與現代大學、現代科研院所和公共醫療衛生制度相適應的人才人事管理制度方面進展不足。高校及科研事業單位人員管理束縛仍然較大，政府部門對用人主體的影響仍然較多，用行政化“參公”管理約束科研人才的問題還未解決。在選人用人的流程規范、評價標準的公開透明度等方面仍有優化空間，人才隊伍的動態調整機制也需進一步完善。一線調研反映：專業型事業單位須進一步優化治理結構，領導班子的決策過程與專業技術團隊的協同機制須進一步完善，人員晉升、編制、崗位、經費等管理方面與新時代發展需求的匹配度有待加強。同時，在專業領域中，學術資源分配與專業貢獻匹配度仍需提升，人事人才管理與科研規律、人才成長特點的適應性問題值得關注。此外，事業單位績效工資制度激發專業人才創新活力的效能也亟待提高。公立科研機構基礎研究人員薪酬定額水平整體偏低，人才潛心研究條件不足。各類人才“能上能下”“能進能出”的機制不夠健全，人才有序流動的行政壁壘依然存在。

教育科技人才“三位一體”協同體系有待完善。教育、科技、人才工作及相關部門協同聯動不足，不同領域工作的系統性、整體性、協同性有待加強，尚未形成聚焦高水平科技自立自強的國家最高戰略目標工作體系和工作合力。對標“構建支持全面創新體制機制”，在教育領域，當前還存在人才自主培養質量不高、拔尖創新人才培養不足、工科人才培養“科學化”、人才培養與使用脫節、高校教師與產業一線聯系不緊密等挑戰；在科技領域，還存在基礎研究人才貢獻度較低、科技成果轉化率偏低、科技項目形成機制內循環、科技獎勵制度不完善、院士制度存在爭議、世界一流科技成果偏少以及“論文多而創新少”等挑戰；[14]在人才領域，還存在人才“帽子”多、人才評價難破題、人才活力尚未充分激發、人才發展體制機制“最后一公里”和“最后一米”落實難等挑戰。以上挑戰均與教育科技人才工作協同度不足，對標對表國家創新驅動發展戰略不足有直接關系，“三位一體”統籌協同發展體系頂層設計亟待建立。

人才體制機制改革還需以更大力度持續推進。當前，我國使用計劃思維管理人才的慣性仍然較大，政府、市場、社會職能分工不夠明確，市場配置決定性作用尚未有效發揮。企業創新主體作用發揮不足，對工程技術技能人才成長支持度不夠。事業單位管理改革滯后，機構設置、編制和預算等深層次問題仍不同程度制約人才活力。同時，對承擔重大攻關任務人才的支持政策的落實還不到位，適應不同事業單位和不同崗位特點的薪酬制度有待進一步優化；體現知識、技術等創新要素的企業工資收入分配作用尚未充分彰顯。此外，人才區域分布不均衡，市場在人才流動上的決定性配置作用發揮不足，人才流動市場化、國際化程度較低。人才服務平臺、信息網絡缺少統籌規劃、統一平臺和統一標準規范，服務“碎片化”“分散化”現象明顯。人才法治建設和統計制度有待完善，人才資金投入亟需強化，各行業、地區人才底數掌握不夠精準，人才工作宏觀管理和指導尚需加強。

“十五五”人才發展規劃面臨的形勢和背景

“十五五”時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，是決定我國能否成功跨過所謂“中等收入陷阱”的關鍵時期，也是世界百年未有之大變局加速演進、全球政治經濟格局深刻調整、大國博弈日趨激烈的重要歷史時期。此時期戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多。對我國而言，高質量發展是首要任務，要深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，加快建設教育強國、科技強國、人才強國，這些對人才工作提出了新的更高要求。在深入把握“十五五”開啟前我國人才發展和人才工作取得的成就和面臨的挑戰基礎上，科學研判國內外發展大勢，準確把握時代賦予的歷史方位和戰略使命，是制定“十五五”人才發展規劃的邏輯起點和現實基點，對于前瞻性布局、系統性謀劃“十五五”時期人才事業發展具有根本性、決定性意義。

科技革命和產業變革正在重塑全球競爭面貌。以人工智能、量子科技、生物技術為代表的前沿產業技術浪潮席卷全球，正以前所未有的速度、廣度和深度改變人類生產生活方式，對全球經濟社會發展和人類文明進步產生深遠影響，同時也為經濟全球化再度加速蓄積強勁動能。近年來，技術“加速主義”在硅谷精英中快速興起，其核心觀點認為推動人類社會進步需致力于加速技術奇點的到來。當前，生成式人工智能技術正在加速勞動力市場的結構性分化，以“黑燈工廠”（全自動化無人工廠）為代表的智能制造模式，正在推動低技能重復性崗位的大規模替代。技術快速迭代使人才、技能供需不匹配問題進一步加劇。未來一段時間，數據科學家、人機協作類跨界復合型人才需求將快速增長，高水平創造創意型人才短缺問題會愈加突出。人才供需的結構性錯位向人才培養開發提出了新要求，加大數字化技術技能培訓，加速構建“終身學習＋技能迭代”人才開發體系成為必然要求。

全球政治經濟格局加速調整，大國博弈日趨加劇。當前，一些區域單邊主義、保護主義明顯上升，世界經濟復蘇乏力，局部沖突和動蕩頻發，全球性問題加劇，世界進入新的動蕩變革期。未來一段時間，圍繞科技、產業和經濟發展制高點、控制權的國際競爭將空前激烈。特朗普勝選后，中美關系不穩定性、不確定性顯著增加，在“美國優先”政策下，美國將聯合西方陣營進一步遏制打壓我國創新鏈、產業鏈、人才鏈。例如，美國推動簽證審查壁壘化，在特定前沿領域限制中國等特定國家申請學生簽證和人才流入。據統計，2023～2024學年中國大陸赴美留學生人數呈遞減趨勢。近期，特朗普政府將美國國立衛生研究院（NIH）的間接經費削減到原來的15%，美國國家科學基金會（NSF）預算精簡了2／3，并進一步削減大學和科研院所經費預算，導致美國教授解聘率大幅增加。預計未來一段時間，在“美國優先”政策下，中美人才競爭將更趨激烈，同時，中西方科技、人才斷流現象將進一步加劇，不排除特朗普政府將實施新一輪打壓在美華裔科學家的所謂“中國行動計劃”。一些海外高層次人才（尤其是華裔科學家）將受此影響傾向回國發展，這間接為我國創造了結構性人才回流機遇，但也對國內人才生態環境建設提出了更高要求。

我國勞動力要素約束正在持續收緊。在人口結構方面，2024年，我國16～59歲勞動年齡人口為85798萬人，占全國人口的60.9%，較2011年峰值（9.4億）減少近8000萬；若以勞動力人口（實際參與經濟活動人口）計，2023年為77200萬人，較2015年峰值（8.01億）減少2900萬。此外，老齡化與少子化情況并存，老年撫養比持續攀升，長期勞動力儲備面臨挑戰。[15]在人口素質方面，2024年我國勞動年齡人口平均受教育年限達11.21年，較2023年提高0.16年，較2010年（9.67年）提升1.54年。具有大學文化程度人口從1964年的288萬增至2023年的超2.5億，2023年高等教育毛入學率達60.2%，2024年升至60.8%，提前實現“十四五”目標。[16]在這種情況下，一方面，勞動年齡人口總量呈現下降趨勢，勞動力供給規模收縮將對人力資源總量基礎產生直接約束；另一方面，高等教育的縱深發展和更加普及，將持續提升國家整體人力資本質量和積累速度，有望在相當程度上緩解乃至部分抵消總量約束帶來的沖擊。未來，亟需加快推動我國從“人口紅利”向“人才紅利”轉變，加快推動我國人力資源從“規模驅動”向“質量驅動”轉變。著力優化人力資源結構、大幅提升人口素質與創新能力，將成為破解資源約束、驅動高質量發展的關鍵路徑和必然要求。

我國人才發展水平與國家重大戰略實施需求仍存在結構性適配差距。推動高質量發展和新質生產力發展、實現高水平科技自立自強，關鍵需要人才引領、人才支撐。與國家戰略要求相比，在人才方面我國還面臨高精尖人才數量與大國地位不匹配、產業技術技能人才培養落后于經濟發展需求、“聚天下英才而用之”的政策支撐體系尚不健全等挑戰。我國在大規模培養、集聚、配置和使用國際一流人才智力資源方面與發達國家相比還具有較大差距，人才隊伍“大而不強”的局限還沒有完全打破。為此，亟待構建一套與高質量發展有效協同、具有世界競爭力的人才制度體系，并在此基礎上塑造和形成人才發展競爭優勢。[17]

未來一段時間，我國將加快培育以高科技、高效能、高質量為特征的新質生產力，積極開辟發展新領域新賽道，塑造發展新動能新優勢，在中國式現代化道路上不斷取得新成效。當前，全球產業創新動能雖面臨挑戰，但仍顯韌性；中國經濟持續穩定發展的態勢總體向好并將延續。與此同時，圍繞科技制高點、產業主導權和發展優勢的國際競爭正經歷系統性重塑，博弈空前激烈。大國競合態勢加劇，對我國海外高層次人才引進和國際科研合作構成嚴峻挑戰，圍繞人才競爭力、制度創新力和全球治理話語權的較量持續深化。在此背景下，我國人才發展的核心矛盾更趨凸顯，即建設世界重要人才中心和創新高地的國家戰略需求，與當前人才發展水平、治理效能及制度競爭力之間尚存在不容忽視的差距。[18]

圍繞高質量發展把握“十五五”人才發展規劃的主題和方向

“十五五”時期，推動高質量發展和高水平科技自立自強仍將是國家發展的核心主題。面對新機遇與新挑戰，我們要學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，充分發揮黨管人才體制優勢、人才隊伍發展優勢和人才工作基礎優勢，圍繞解決當前人才發展和人才工作中存在的突出問題，加快構建人才引領驅動的人才制度和相關治理體系，推動人才發展從重規模、重數量向重能力、重水平、重貢獻轉變，培育具有國際一流創新能力、水平和效能的人才隊伍，進一步激發人才創新創造活力，實現國家人才發展動能、勢能由量到質的重大轉變，[19]并在建設世界重要人才中心和創新高地方面取得重要進展，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢筑牢人才基礎。為此，在“十五五”人才發展規劃設計布局中需主要把握以下六個方面。

建強“3＋N”人才高地、人才平臺雁陣布局。地方人才高地和人才平臺建設要以為我國加快建成世界重要人才中心和創新高地作出獨特性、差異性貢獻為出發點，通過差異化定位、特色化安排、互補化發展，推動人才發展綜合配套改革試點等，加快形成一批國家人才發展戰略支撐點。在地方層面要爭取成為國家人才平臺戰略支點，可在以下方面作出努力：一是集聚尖端人才力量，在為國家解決“0-1”“卡脖子”技術難題及推動顛覆性、原始性創新上作出地方的突出貢獻；二是壯大產業人才力量，在形成國際核心產業網絡獨占性核心節點以及成為全球產業鏈條難以繞開、不可或缺關鍵環節方面成為國家示范；三是匯聚前沿科創人才，在變軌性創新、升維性創新的技術、產品和模式上做大“文章”，成為未來新興產業、顛覆性產業爆發點城市，進而在變革社會生產生活方式方面引領風尚。為此，地方可結合國家科創中心、科學城、自貿區、服務業擴大開放區建設等，加快教育、科技、文化基礎設施建設投入，打造一批世界一流大學、一流學科、一流實驗室、一流企業，提供世界級重大命題、課題和難題的問題解決場景及平臺，形成國際一流人才創新創業生態系統，建成一流科技創新資源匯聚地，從而對全球優秀人才產生強大感召力。同時，主動開展人才政策創新和制度配套改革，圍繞構建“聚天下英才而用之”的政策支撐體系，進一步完善放權松綁清單，在人才引進、培養、評價、激勵、使用、支持和保障方面開展前沿探索，建立區域人才“大數據”平臺，探索區域人才信用支持平臺，不斷提高全球一流人才資源配置能力。此外，建設人才高地和人才平臺，要從現實出發，結合地方資源稟賦，對標區域經濟社會發展目標予以扎實推進，明確相關責任主體、機構和部門，形成高效協同的人才戰略支點建設推動體系。同時，在人才高地和人才平臺建設上要注意統籌謀劃，防止一哄而上。

打造世界一流戰略人才力量梯隊。習近平總書記強調：“把加快建設國家戰略人才力量作為重中之重。”[20]為此，要建立健全戰略科學家、首席科學家負責制，依托國家重大項目組織、重大平臺建設充分發揮戰略科學家的作用，創造必要條件，進一步增強對戰略科學家的特殊支持。要圍繞重點產業和關鍵領域突破發展，為領軍人才提供人才梯隊、科研條件、管理機制配套政策，優化領軍人才發現機制、團隊遴選機制，整合國家人才計劃工程，重構高層次專家人才支持項目制度。支持用人單位和相關機構以重大項目為牽引加強領軍人才梯隊建設。同時，要把政策重心放到青年科技人才培育上來，完善優秀青年人才全鏈條培養制度，優化實施青年人才支持計劃，從高校院所、企業、機構等多渠道組織師資培養優秀青年人才。推動高水平博士后培養政策創新，吸引更多優秀海外人才來華從事博士后研究工作。此外，要回應行業產業發展需求，聚焦解決“卡脖子”相關問題，進一步強化產業創新人才、工程創新和技能實用人才開發。以行業企業需求為重心，創新實施高水平工程師培養和支持項目，優化校企聯合工程碩士博士培養機制，深入推進基于“產業實踐”的卓越工程師開發。推動建立社會各方有效協同、互動協作的高技能人才培養體系。深化產教融合、校企合作，進一步推進企業新型學徒制，深化新八級工制度，貫通專業技術人才和技能人才的發展通道，加大對高技能人才的薪酬激勵和獎勵表彰力度。在國家戰略人才力量建設中，進一步突出企業主體地位，大力引導各用人單位加大人才開發投入，形成以高精尖人才為引領的高水平創新人才梯隊。

建立“科學家”本位的高校院所人才管理體制機制。未來一段時間，我們要努力針對當前高校院所及醫療衛生機構等專業型事業單位人才制度改革亟待突破的重點難點問題開展攻關，如深入推進以新質生產力為導向的人才多元評價，高水平創新型人才自主培養、回歸榮譽制度的院士制度改革以及體現人才價值和創新價值的人才分配、科技成果轉移轉化和創新創業激勵制度改革等。其中，建立“科學家本位”“人才本位”的專業型事業單位人事人才管理體系、形成“一流人才主導”創新發展體系及為高水平科技人才提供長期支持保障是關鍵議題。“十五五”期間，我們要以更大力度破除承擔創新驅動發展任務事業單位的痼疾，以更大力度更高水平向用人主體授權、向一線科技領軍人才賦權，建立健全戰略科學家、首席科學家負責制；針對承擔攻關任務，開展基礎研究、應用研究和技術開發的人才建立不同的評價標準和機制；以推動科技成果向現實生產力轉化為基本導向，建立健全科技成果利益分享和收益機制；建立以信任為基礎的人才使用機制，推動并完善科研任務“揭榜掛帥”“賽馬”制度，建立相關責任制和目標導向的“軍令狀”制度；充分用好人才調配制度，建立“技術總師”負責制，試點對承擔重點科研攻關任務的單位采取更為靈活的用人機制；圍繞國家重大決策、重大項目和重大平臺建設進一步發揮戰略科學家的作用；根據各單位具體情況，核定績效工資總額并實行動態調整，對高層次和關鍵核心技術攻關人才進行績效工資總量單列；限制行政領導在科研領域當“裁判員”“運動員”“雙肩挑”的情況；改革完善高校“預聘—長聘”制度，探索制定企業兼職教師相關激勵保障政策，以及高校開放辦學相應的職稱制度、事業單位人事管理制度改革路徑等。以此，加快形成順應科研創新規律、人才成長規律的人才發展治理和科研創新體系，逐步建立起以科學家為中心和以人才為中心的制度體系，加快建立有利于人才潛心鉆研和作用發揮的事業單位人才人事制度環境。

形成人才引領培育新質生產力的發展格局。圍繞培育發展新質生產力，構建“三三制”工作格局：一是抓新型平臺，推動高校院所建立創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈“四鏈融合”特區和新型學院；體系化建設新型科創孵化器、“四不像”新型研發機構，建立“大師治院”“大師治所”新機制，引導新型研發機構對標世界先進科技管理機制和人才管理體制，打造原始性、顛覆性創新平臺；充分發揮專業投資機構、產業技術聯盟和頭部科創企業作用，建立高潛力科創項目和前沿創新人才團隊發現和支持機制，打造新型人才科創育成平臺和服務平臺。

二是抓新型人才，包括高潛力科創人才、高水平研發與制造工程師以及戰略企業家等，大力實施產業創新領路人計劃，強鏈補鏈建鏈產業人才培育計劃和戰略企業家支持計劃。推動建設高等理工研究院和“大師帶徒”人才定制培養機制，推廣“清華姚班”經驗，推動“天才少年”書院制培養試點，打通高潛力青少年小、中、大學貫通渠道。搭建產業人才開發基礎工作協作平臺，建立政府、產業、院校聯動機制，推動師資、教材、培養方案協同開發。建立地方工程師協同創新中心、概念驗證中心及高校企業共享實驗室，對產業一線工程師創新項目給予政策支持，支持創新型企業建立獨立博士后工作站。圍繞推動新質生產力發展，建立基于新質生產力的人才評價指標體系、人才創新支持體系和人才獎勵激勵體系；加快打通校企“旋轉門”，吸引產業一流科技人才到高校任教，暢通高校與產業企業一線人才交流通道。進一步推動構建基于“職業”的專業人才精細分類框架，形成專業化、職業化人才發展治理體系。

三是抓產業生態，圍繞拓展新領域、新賽道，打造區域人才集聚發展新動能、新優勢和新生態。首先，大力推動領軍企業、高校院所、多層次合作平臺、中間件組織（包括會計、律師等專業服務業、科技服務業、人力資源服務業企業等）、科技金融（包括天使投資、風險投資、創業創新基金和上市五板轉板機制等）、創新氛圍（包括創投文化、工程師文化等）等區域創新創業生態系統核心要素的健全發展、互動融合與網絡構建。其次，推動具有地方、行業特色的科創小鎮、特色小鎮、科技金融小鎮、科學家小鎮、專精特新小鎮建設，建立技術經理人隊伍，引導高校院所、學科團隊、產品經理、社會資本共同組建股權激勵“學科性公司”，推動工作生活一體化人才社區建設，做好人才支持服務一條龍生態。再次，建立新質生產力代表企業生態賦能機制，有序讓渡城市發展場景資源，賦能新興企業發展和新經濟人才集聚。以龍頭企業核心知識產權為牽引，發掘企業技術應用落地新場景，建設政府引導的企業技術應用生態網絡，推動核心企業人才復用、技術推廣、協同研發和生態進化，培育大企業生態創新“場效應”，推動核心知識產權要素生態互嵌、跨企協同，形成有競爭力的“四鏈融合”產業生態和人才群落。

暢通教育科技人才“三位一體”良性循環。聚焦高質量發展和高水平科技自立自強最高戰略目標，圍繞構建支持全面創新體制機制，深化教育科技人才工作一體部署、一體改革是黨的二十大和黨的二十屆三中全會提出的重大改革議題。近期，北京市委率先整合設立教育科技人才工作領導小組議事協調機構，強化一體發展意識，健全一體發展機制，系統謀劃一批先行先試的改革舉措，是地方一體推進“三位一體”發展的創新之舉。山東將教育科技人才三個小組會議合并為一，分別由教育、科技、人才小組輪流“坐莊”，形成工作協同會商機制，強化政策協同、項目統籌和資源調度，進一步打通“教育—科技—人才”連接關系。未來推動三位一體改革和協同部署，需要基于“戰略—目標—結構—職能”框架，重構教育、科技、人才一體運行機制，進一步建立職能整合、體系貫通與動力生成體系，明晰相關工作邏輯、權責體系、組織職能和操作運行機制。首先，要建立運行體系，從協調機制、政策供給、資源配置、績效評價等方面厘清一體化推進的基本路徑，構建教育、科技、人才三位一體運行體系和協調機制。其次，要強調需求牽引，分析創新鏈、產業鏈、教育鏈、人才鏈的關鍵節點，理順教育、科技、人才方面的總體需求和供給關系，改進各鏈條間資源配置方式，圍繞推動全面創新切實推進教育、科技、人才資源精準對接和有效配置。再次，要強化政策聚焦，以一體化目標加大教育、科技、人才政策創新和統籌力度。相關部門共同推動教育政策、科技政策、人才政策整體協同，加快構建覆蓋全面、指向精準、競爭有力的教育科技人才政策體系。此外，要健全規劃體系，針對核心戰略議題，進行通盤謀劃、一體部署，增強教育、科技、人才條塊管理的互動性，因地因時因需統籌配置資源，促進三個“小域”部門資源在更大范圍上實現優勢互補、同頻共振、精準對接和有效配置。[21]同時，要開展績效評估，建立教育、科技、人才“三位一體”統籌協同及目標實現的監測評估機制，為協同機制矯正及協同效果測度提供基礎依據。對于地方而言，建立教育科技人才“三位一體”落實機制，可探索推動形成一個規劃（“三位一體”發展規劃），一套班子（“三位一體”領導機構），一個載體（“三位一體”議事平臺及相關重大事項），一個機制（“三位一體”協同機制和責權分工）、一個園區（“三位一體”改革試驗區）。

健全“聚天下英才而用之”的政策支撐體系。放眼全球、對標國際，積極借鑒運用國際通行、靈活有效的辦法努力提升全球智力資源配置利用能力。完善外國優秀人才引進方式，大力構建“類海外”科研環境，推動海外高水平人才團隊“帶土移植”和“整建制”引進。在科技發達地區，推動下放海外人才評價認定權，進一步放寬對急需緊缺外籍人才的學歷、年齡等限制，允許人才高地和人才平臺城市自主確認海外人才標準，建立相關信用承諾體系。適時推廣外籍“高精尖缺”人才地方認定標準試點經驗。支持有條件的地區建立工作許可負面清單制度或職業需求清單制度，開展外國人才自主認定工作。完善外國人來華工作準入制度和來華工作分類標準，健全外國人在中國工作指導目錄、勞動力市場測試制度等，加快實施技術移民制度，構建來華工作許可、簽證、中短期居留、永久居留到入籍的有機銜接機制。建立計點積分申請永久居留制度。改革人才引進方式，探索調整工作許可由雇主擔保、個人許可向開放式許可、團隊式許可等方式轉變。完善外國人才來華工作服務保障體系。深化外國人才服務保障綜合改革試點，加快推進外國人來華工作許可證與社會保障卡融合集成。打造外國人才一站式服務平臺，完善外國人才來華工作社會保障、醫療保險、金融服務、交通出行、子女入學、通信、訴訟等基本公共服務體系。完善外國人才表彰獎勵制度和建言獻策機制，加強外國人才社會融入工作。為世界頂尖人才和優秀人才發展提供更多發展機會，大力提升我國對國際一流人才的吸引力、感召力和凝聚力，實現“聚天下英才而用之”的更大突破。

（本文系國家社會科學基金重點項目“加快建設世界重要人才中心和創新高地研究”的階段性成果，項目編號：23AZD039）

注釋

[1]孫銳：《“十四五”人才發展規劃：布局高質量發展人才工作新體系》，《中國人才》，2021年第24期。

[2][21]孫銳：《暢通教育科技人才一體循環的邏輯進路》，《國家治理》，2024年第21期。

[3][10][17][19]孫銳：《進一步全面深化人才發展體制機制改革：主線、突破與關鍵》，《人民論壇·學術前沿》，2024年第23期。

[4]《從人口資源大國邁向人力資本強國》，2024年1月30日，http://www.qstheory.cn/qshyjx/2024-01/30/c_1130069352.htm。

[5]《工信部：我國新型工業化步伐顯著加快》，2023年3月2日，https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/02/content_5744063.htm。

[6]《教育部：我國接受高等教育的人口達到2.4億》，2022年5月17日，http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54453/mtbd/202205/t20220517_628258.html。

[7]《世界知識產權組織：中國生成式人工智能專利申請量世界第一》，2024年7月12日，https://www.news.cn/tech/20240712/066f4a995c794ef9b9f134f97e62a89f/c.html。

[8]孫銳：《為新質生產力發展提供人才引領支撐》，《人民論壇》，2024年第24期。

[9][11][12][13]孫銳、孫彥玲：《構建面向高質量發展的人才工作體系：問題與對策研究》，《科學學與科學技術管理》，2021年第2期。

[14]孫銳：《構建新時代人才強國戰略體系的根本指針——深入學習貫徹習近平總書記關于人才工作的重要論述精神》，《國家治理》，2023年第9期。

[15]《中國統計年鑒2024》，北京：中國統計出版社，2024年；《中華人民共和國2023年國民經濟和社會發展統計公報》，2024年2月29日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202402/t20240228_1947915.html；《中華人民共和國2024年國民經濟和社會發展統計公報》，2025年2月28日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202502/content_7008605.htm。

[16]《2024年全國教育事業發展統計公報》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk/neirong/tongji/gongbao/；《中國教育現代化2035》，https://www.micm.cn/upload/file/20240813/7e0ceac5015768f679c744b8bf04b5dd.pdf；《第七次全國人口普查公報（第五號）》，https://www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902005.html。

[18]孫銳：《實施新時代人才強國戰略：演化脈絡、理論意涵與工作重點》，《人民論壇·學術前沿》，2022年第24期。

[20]習近平：《朝著建成科技強國的宏偉目標奮勇前進》，《求是》，2025年第7期。

責 編∕桂 琰 美 編∕梁麗琛

Talent Development Plan for the "15th Five-Year Plan" Period:

Background Situation and Theme Direction

Sun Rui

Abstract: Major changes in the domestic and international environment have raised new requirements for the formulation of the "15th Five-Year Plan" talent development plan. During the "15th Five-Year Plan" period, China's talent development should focus on the strategic goal of building the country into a world-class center of important talents and an international highland for innovation. It should also focus on promoting high-quality development and achieving high-level self-reliance and self-strengthening in science and technology, further leveraging and strengthening the overall competitive advantages of the talent pool and the system of the Party's leadership over talent management, further improving the strategic layout of talent hubs and platforms, forging a strategic talent force that meets the needs of building China into a strong country, solving key issues in the development and innovation of talents, and accelerating the formation of a talent development governance system and management system that adapts to the development of new quality productive forces, the integrated circulation of education, science and technology talents, and the requirements of major power competition. This is also a key issue for achieving the stage goals of the new era's strategy of reinvigorating the country through talents.

Keywords: the "15th Five-Year Plan", talent development plan, world-class center of important talents, talent development governance system