作者：國家發展改革委對外經濟研究所副所長、研究員 劉 悅

習近平總書記指出：“對外開放是我國的基本國策，任何時候都不能動搖。”當前，在全球產業鏈重構、數字技術與綠色轉型加速的背景下，高水平對外開放成為經濟全球化新趨勢與推動中國經濟高質量發展的必然選擇。黨的二十大提出“推進高水平對外開放”的重要方針，黨的二十屆三中全會指出“開放是中國式現代化的鮮明標識”，2024年中央經濟工作會議明確“擴大自主開放與單邊開放”戰略部署，彰顯出我國以開放促發展、以開放應變局的堅定決心與戰略智慧。

高水平對外開放是促進經濟提質升級的關鍵動力，更是加快推進中國式現代化的必然選擇。習近平總書記在《推進中國式現代化需要處理好若干重大關系》中指出：“依托我國超大規模市場優勢吸引全球資源要素，增強國內國際兩個市場兩種資源聯動效應。”“深度參與全球產業分工和合作，維護多元穩定的國際經濟格局和經貿關系，拓展中國式現代化的發展空間。”對內，通過制度型開放，中國正在努力破除商品、服務、資本、勞務市場中的堵點，深化自貿試驗區創新，探索數字貿易等前沿規則。對外，依托習近平同志主政浙江期間提出的“地瓜經濟”理論，中國正在打造立足本土、面向全球的產業體系。

高水平對外開放的核心目標，應聚焦于提升供給能力與擴大有效需求，在確保安全可控的前提下擴大開放，旨在增強產業鏈韌性、培育新質生產力。同時，也要通過市場縱深擴容釋放內需潛力，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，更加注重開放的主動性與引領性，通過積極參與全球治理、推動構建開放型世界經濟，為全球經濟復蘇與發展貢獻中國智慧和中國方案。

中國高水平對外開放面臨的挑戰、機遇與條件

在全球經濟格局深刻變革的背景下，中國展現出強大的開放韌性和適應能力。盡管面臨外部環境復雜變化和內部轉型攻堅的雙重挑戰，但新一輪科技革命和產業變革加速演進、區域經濟一體化縱深發展，以及在新興領域的領先優勢持續鞏固，仍為中國帶來重要戰略機遇。

中國高水平對外開放面臨的主要挑戰涉及多方面。地緣政治與經濟安全風險加劇。近年來，全球地緣政治格局深刻調整，單邊主義、保護主義抬頭，中國面臨的國際環境日趨復雜。西方個別國家通過加征關稅、技術封鎖、供應鏈脫鉤等手段，試圖遏制中國在高科技和先進制造業領域的發展，并拉攏盟友聯合圍堵，對華加強技術管制，限制高端芯片、人工智能、量子計算等關鍵技術的出口，收緊對中國科技企業的投資。這不僅增加了中國產業鏈安全風險，也對全球供應鏈穩定性構成挑戰。

國際規則與標準競爭日益激烈。隨著全球經濟治理體系進入深度調整期，國際競爭正從傳統的貿易、投資領域，向規則與標準制定權延伸。西方個別國家試圖通過構建“小圈子”規則體系，鞏固其在數字經濟、綠色經濟等新興領域的主導地位。在數字貿易領域，其主導的“俱樂部式”規則，強調數據自由流動、知識產權強保護等條款，但與發展中國家在數據主權、產業政策等方面的需求存在明顯脫節。這種規則分化趨勢，使得中國在參與全球數字經濟治理時面臨“雙向突圍”的挑戰：一方面需應對發達經濟體的規則壓力，另一方面需與發展中國家共同探索更公平、包容的數字經濟治理模式。

國內經濟轉型與開放協同面臨挑戰。在推進高水平開放的同時，中國經濟正處于從高速增長向高質量發展轉型的過程中，這一過程涉及產業結構調整、科技創新突破和綠色低碳轉型等多重任務的協同推進。在開放與安全、效率與公平之間尋求動態平衡，構成政策制定的關鍵挑戰。國內統一大市場建設仍存在區域壁壘、要素流通不暢等問題，制約了開放紅利的充分釋放。

中國高水平對外開放也面臨重要戰略機遇。首先是全球產業鏈重構與新質生產力的中高端嵌入機遇。近年來，全球供應鏈正從“效率優先”轉向“安全優先”，區域化、近岸化趨勢明顯。這一變化雖然帶來短期調整壓力，但也為中國產業鏈向中高端攀升創造了條件。隨著《區域全面經濟伙伴關系協定》全面實施，中國與東盟、日韓等經濟體的貿易投資聯系進一步深化。2024年，中國和東盟雙邊貿易額已達9823億美元，雙方已連續5年互為最大貿易伙伴。這一趨勢為中國企業參與區域產業鏈分工、提升價值鏈地位提供了重要窗口。同時，歐美企業為降低供應鏈風險，正推動將部分產能向東南亞、南亞等地轉移。中國可以此為契機，通過技術輸出、產業鏈協同等方式，與越南、印度、墨西哥等新興制造業基地形成互補合作，構建更具韌性的區域生產網絡。未來，中國將以新質生產力為核心驅動力，通過傳統產業轉型升級、新興產業規模化和未來產業前瞻布局的三維協同路徑，構建現代化產業體系。這一進程將在加速國內產業結構系統性迭代升級的同時，通過區域產業鏈深度互嵌與協同發展，強化產業體系的韌性與競爭力。

在技術革命浪潮與全球綠色發展共識背景下，中國持續推進科技自立自強，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。基于對全球技術競爭格局與可持續發展趨勢的戰略研判，中國系統性構建的“科技自立自強”與“綠水青山就是金山銀山”（以下簡稱“‘兩山’理念”）雙輪驅動框架，通過強化關鍵核心技術高水平對外可控能力（如數字經濟核心產業）和生態價值轉化機制（如綠色低碳產業），不僅重構了國內創新鏈與產業鏈的協同關系，更在數字經濟和綠色經濟領域形成“技術—制度—市場”的復合競爭優勢。我國數字經濟規模由2012年的11.2萬億元增長至2023年的53.9萬億元，11年間規模擴張了3.8倍。隨著人工智能、5G、云計算等關鍵技術加速落地應用，在跨境電商、移動支付、工業互聯網等領域，中國企業已具備較強的國際競爭力，為參與全球數字規則制定提供話語權支撐。在綠色經濟方面，中國是全球最大的可再生能源生產國和新能源汽車市場，光伏、風電、動力電池等產業占據全球主導地位。2024年，我國新能源汽車年產銷量邁上千萬輛級臺階，新能源汽車產銷量連續10年位居全球第一。這一優勢使中國能夠在全球碳規則制定、綠色供應鏈構建中發揮更大作用。

“全球南方”加速崛起與高質量共建“一帶一路”，拓展共贏發展新空間。21世紀第二個十年以來，全球地緣經濟格局呈現顯著的結構性變遷。2013年，習近平主席提出共建“一帶一路”倡議，并通過“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的絲路精神為全球發展治理注入新范式。這一倡議展現出強大的制度吸引力，截至2024年已形成覆蓋150多個國家和30多個國際組織的合作網絡。當前，“全球南方”國家在國際經濟治理體系中的議程設置能力顯著提升。在此背景下，中國通過高質量共建“一帶一路”與金磚國家合作機制等制度性平臺，推動更加公平合理的國際經濟秩序建設。例如，在基礎設施、能源、數字經濟、治國理政等領域，中國的發展經驗和技術優勢，與廣大發展中國家的需求高度契合，為拓展國際產能合作提供了廣闊空間。這種以“需求導向—能力建設—制度賦能”為特征的合作模式，不僅為重構全球價值鏈提供物質基礎，還通過創設“共建命運共同體”的敘事框架，對西方主導的“中心—邊緣”世界體系構成結構性變革。

中國推進高水平對外開放已具備基礎條件。中國擁有全球最完整的工業體系，制造業增加值占全球比重近30%，在電子信息、裝備制造、新材料等領域具備較強的配套能力。同時，中國研發投入持續增長。2023年我國全社會研發經費超過3.3萬億元，發明專利申請量連續多年位居全球首位，為高水平對外開放提供堅實的科技支撐。

高水平制度型開放穩步推進。近年來，中國通過自貿試驗區、海南自由貿易港等開放平臺，試點對接國際高標準經貿規則，在服務業開放、知識產權保護、跨境數據流動等領域取得突破。黨的二十屆三中全會對深化經濟體制改革作出系統部署，強調構建更高水平開放型經濟新體制，這將進一步優化中國的開放環境。

超大規模市場吸引力。中國擁有14億多人口、中等收入群體超4億人的巨大消費市場，對全球企業具有強大吸引力。盡管面臨外部壓力，但外資企業仍持續加碼在華投資，特別是在高端制造、研發創新等領域。2023年，中國實際使用外資規模超1.1萬億元，高技術產業引資4233.4億元，占實際使用外資金額比重為37.3%，較2022年全年提升1.2個百分點，創歷史新高，表明中國市場仍具長期競爭力。

高水平對外開放的國際經驗借鑒

習近平總書記指出：“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。”這一重要論斷，為新時代高水平對外開放提供了根本遵循。在全球經濟格局深度調整的背景下，中國推進高水平對外開放，需要統籌國內國際兩個市場，既優化供給體系，提升產業競爭力，又擴大有效需求，增強市場活力。國際經驗表明，成功的開放戰略，往往能夠實現供給升級與需求擴大的良性互動。德國、日本、韓國、新加坡、瑞士等國在技術引進與創新、制度型開放、供需協同等方面實踐，為中國提供了重要啟示。

德國的技術開放與制造業升級，得益于制度型開放對供給體系韌性的保障。德國通過高標準的知識產權保護、雙元制職業教育、中小企業隱形冠軍的培育等制度安排，確保技術合作與產業升級的同步推進。例如，德國“工業4.0”戰略通過開放合作推動智能制造，同時依托其國內嚴謹的標準化體系保障產業安全。從供給側來看，中國可以借鑒德國的經驗，在自貿試驗區開展更高水平的“壓力測試”，完善數據跨境流動、技術合作等規則，提升產業鏈的韌性。從需求側來看，德國制造業的高端化發展，得益于歐洲統一大市場提供的強勁需求支撐。中國可以依托國內超大規模市場優勢，推動“進口品牌+本土品牌”的雙輪驅動，既滿足消費升級的需求，又倒逼本土產業提質增效。

日本的“引進—消化—創新”路徑，通過技術供給升級，提升產業競爭力。二戰后，日本采納“引進—消化—創新”的模式，迅速實現技術追趕和產業升級。在20世紀50年代至70年代，日本大規模引進歐美先進技術，在政府主導的研發投入支持下，結合企業聯合攻關與產學研協同創新機制，實現了從技術模仿到高水平對外創新的轉變。以汽車產業為例，日本企業通過吸收和消化美國技術，最終形成豐田精益生產模式，成為全球制造業典范。從供給側來看，中國可以借鑒日本經驗，加強關鍵領域的研發投入，推動“政產學研用”的深度融合，加速技術轉化和產業升級。從需求側來看，日本在技術升級過程中，其國內消費市場也實現同步升級，中產階級的壯大推動家電、汽車等耐用品需求增長，形成“供給創造需求”的良性循環。中國可以結合消費升級的趨勢，培育高端品牌，擴大高質量供給對消費的拉動作用。

韓國的“出口導向+內需培育”雙輪驅動模式。20世紀80年代，韓國在實施“重化工業發展計劃”的同時，通過“新村運動”培育農村消費市場。進入21世紀后，韓國通過文化立國戰略，推動K-pop、影視等文化產業出口，帶動國內消費升級。三星電子從OEM（代工生產）代工到高水平對外品牌建設的轉型，正是這一戰略成功實施的典范。從供給側來看，中國可以借鑒韓國產業政策與市場培育相結合的經驗，在重點領域實施“進口替代+出口導向”并重策略。從需求側來看，韓國通過文化產品出口反哺國內消費升級的模式值得借鑒，中國可通過“國潮”文化出海與內需升級的良性互動，實現二者的協同發展。

新加坡的“全球—本地”創新生態系統建設。新加坡通過設立經濟發展局，吸引跨國公司設立區域總部和研發中心，同時培育本土創新企業。其“研究、創新與企業2025計劃”（簡稱RIE2025）將政府研發投入的30%用于對接企業需求。例如，在生物醫藥領域，新加坡既引進國際藥企，又培育了本土創新藥企。從供給側來看，中國可以借鑒新加坡“引進來”與“本土培育”相結合的模式，在重點產業構建全球化創新網絡。從需求側來看，新加坡通過醫療、教育等公共服務升級帶動相關產業發展的經驗，對中國擴大民生領域有效需求具有參考價值。

瑞士的“精密制造+高端服務”協同發展路徑。瑞士通過精密制造業與高端服務業的協同發展，構建了獨具特色的產業體系。其鐘表業在應對石英危機時，通過向奢侈品牌轉型，實現價值提升。同時，發達的金融服務業為制造業提供資金支持，形成產業良性循環。在供給側，中國可以借鑒瑞士產業高端化轉型的經驗，推動制造業服務化發展。在需求側，瑞士通過品牌建設提升產品附加值的做法，對中國培育高端消費品牌具有示范意義。

國際經驗的核心啟示，在于堅持供給與需求協同推進的開放戰略。一方面，開放與改革的協同作用，旨在優化制度供給，釋放市場活力。國際經驗表明，單純擴大外資準入并不能保證高質量的開放，必須配合深層次的改革措施。例如，韓國在加入經濟合作與發展組織后，同步推進金融市場開放與監管體系現代化，有效緩解了跨境資本流動帶來的市場沖擊。中國應進一步簡化行政審批流程、加強知識產權保護、完善競爭政策，通過制度型開放來優化營商環境，吸引高端生產要素集聚。另一方面，供給與需求的雙輪驅動機制，以消費升級引領產業向高端化發展。日本和韓國的經驗表明，消費結構升級（例如從家電到汽車、健康消費的轉變）能夠有效促進產業創新。2024年中國人均國內生產總值超過1.3萬美元，消費正從數量增長轉向質量提升，但高端供給領域仍存在不足。在供給方面，中國需要增加優質商品進口（如醫藥品、奢侈品），通過市場競爭促進本土品牌升級；在需求方面，應培育國貨“潮品”，以滿足年輕群體的個性化需求，并同時完善收入分配制度，增強中等收入群體的消費能力。

擴大高水平對外開放領域的重點任務與建議

習近平總書記指出：“中國的發展離不開世界，世界的繁榮也需要中國。”為增強高質量發展的內生動力，中國可通過高水平對外開放，推動供給體系優化與需求擴容的良性互動，實現二者的動態平衡。

增強國內產業供給能力，促進“中國制造”向“中國創造”轉型升級。這涉及推動產業向高端化、智能化、綠色化方向發展，持續強化技術供給能力。建議設立專項基金，以支持企業進行聯合攻關，并鼓勵跨國企業在華設立研發中心，從而促進技術創新和產業升級。從國內國際兩個大局把握高水平對外開放的目標導向。在國內，通過建設全國統一大市場，消除區域間的壁壘，提高資源配置的效率；在國際方面，依托《區域全面經濟伙伴關系協定》、共建“一帶一路”倡議等，深化區域供應鏈合作，利用國際市場需求推動國內產業升級。此外，針對數字技術對實體經濟的賦能，可加快建設數字自貿港，試點跨境數據流動“白名單”，培育智能供應鏈中樞，以提升產業鏈的智能化水平。在優化產業鏈布局方面，應增強高水平對外可控能力，支持長三角、粵港澳大灣區建設世界級產業集群，強化新能源、生物醫藥等戰略性新興產業的配套優勢，以提升產業鏈的競爭力。在擴大服務業高質量供給方面，可以進行醫療與教育開放試點，允許外資獨資醫院落地，推動職業教育標準國際化，以提升服務業的整體水平。

提升居民消費與投資的有效需求，激活內需市場潛力。首先是促進消費升級。可以通過優質商品進口擴容，對東盟消費品實施零關稅，滿足消費者多樣化需求。同時，通過培育新型消費業態（如數字文旅、健康養老等），并依托跨境電商激活下沉市場，持續釋放消費潛力。此外，優化投資結構。引導外資投向高技術領域，放寬數據中心外資股比限制，鼓勵外資參與綠色基建，以促進投資結構優化。完善外資服務體系，建立跨境資本流動“流量閥”機制，平衡安全與效率，以提升投資環境吸引力。還需著力強化區域協調發展，深入推進鄉村全面振興戰略實施。要充分釋放中國各區域和城市的發展潛力，因地制宜發揮要素稟賦優勢，引導外資深度融入國內產業鏈布局。城鄉消費潛力持續釋放，促進外資商品通過電商平臺，提升產品城鄉流通效率，促進城鄉經濟的協調發展。

引進來方面，優化國內開放制度環境，構建更高水平開放型經濟新體制。一是放寬市場準入。通過動態調整負面清單，破除隱性壁壘，在確保國家安全前提下，有序擴大商品、服務、資本等要素市場開放深度，構建更具包容性和競爭力的準入體系。二是平臺先行先試。依托自貿試驗區開展系統性壓力測試，聚焦數字貿易、離岸金融等前沿領域探索規則創新，建立風險可控的制度突破機制，形成可復制推廣的改革經驗。三是完善市場化法治化營商環境。推進競爭中性原則制度化，健全知識產權全鏈條保護體系，構建與國際接軌的爭端解決機制，提升政策透明度和可預期性。四是穩步擴大制度型開放。習近平總書記指出：“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。”制度型開放正由關稅、外資準入等傳統的邊境規則方面，向邊境后規則延伸和拓展。制度型開放重點聚焦數據、創新、金融、環境保護、知識產權保護、勞動者保護、補貼等方面的對國際經貿合作的制度支撐和服務保障。這要求我們在數據跨境流動、知識產權保護等領域開展制度創新。五是擴大對最不發達國家單邊開放。研究對全球南方國家分類分級逐步實施零關稅，擴大免簽國范圍，探索建立開放發展成果共享機制，以促進國際合作與共贏。

走出去方面，聚焦中國優勢，推動構建“生產—創新—生活”互促的全球生態網絡。聚焦產業鏈合作，攜手共贏，共建協同發展生態，既擴大以中國為中心的生產網絡，又與各國共同成長。近年來，中國對發展中國家投資規模穩步增長、投資領域不斷拓展，有效推動發展中國家工業化進程。未來，可繼續在產業鏈上加強與各國合作。中國的優勢產業發展經驗，能滿足發展中國家對于工業化發展和產業結構升級的迫切需求，幫助發展中國家培育高水平對外生產能力，進而促進中國與各國在全球產業鏈中的深度融合與協同升級。實施雙輪驅動戰略，深入推進制造業與服務業的融合發展，加強前置化服務，推動設計研發、標準認證等生產性服務業與制造業協同出海。堅持寓管理于服務之中，發揮政府、企業、各類商協會以及海外使領館作用。建設企業高水平“走出去”綜合服務平臺，強化法律、金融、物流等海外綜合服務。推動國內金融機構及各類專業服務機構與制造業企業攜手出海，形成相配套的產業鏈供應鏈及良好生態。加強技術合作，構建全球創新合作網絡。面對西方個別國家主導的“俱樂部式”規則圍堵，我們應以國際公共產品供給者姿態參與全球治理，既加強與發達國家聯合創新，又聚焦對發展中國家的技術賦能。深化創新合作機制建設，推動技術研發與產業投資的雙向賦能，探索建立“知識共享—技術轉化—產能協同”的價值閉環，形成研發端與生產端深度耦合的創新生態網絡。促進人文交流，挖掘好吃、好看、好玩、好學方面的合作和增長點。人文交流領域廣泛、內容豐富，要搭建多樣化平臺、國際合作機制，促進各國人民在品美食、賞美景、追演出、看網劇、玩網游中的多元互動，促進各國民眾互相理解、互相尊重、互相欣賞。統籌發展與安全，需構建“風險預警—彈性培育—治理創新”三維防控體系，通過動態監測產業安全閾值、培育適應性創新能力、參與多邊規則重塑等路徑實現風險可控。

積極參與國際規則制定，提升中國在全球經濟治理體系中的話語權和影響力。在多邊合作層面，深化與聯合國及其專門機構的戰略對接具有基礎性意義。要依托聯合國框架下的多邊平臺，通過積極參與聯合國貿易和發展會議、工業發展組織等機構的標準制定工作，中國可以在國際規則重構過程中注入更多發展中國家的訴求，推動國際經濟秩序向更加公平包容的方向發展。聚焦區域合作，構建區域生產—消費—創新增長極，以《區域全面經濟伙伴關系協定》等區域合作機制為核心平臺，系統推進區域內產業鏈、供應鏈和創新鏈的深度融合，打造具有示范效應的區域經濟一體化新模式。在規則制定層面，重點推動區域內原產地規則、服務貿易負面清單等關鍵制度的協調統一，形成可復制推廣的區域規則范式。同時，依托中國—東盟自貿區、上海合作組織等區域合作框架，強化與周邊國家的產業政策對接和標準互認，構建更加開放包容的區域價值鏈體系。通過區域層面的規則創新和實踐探索，不僅能夠為多邊規則體系提供現實參照，還可以加強綠色和數字等新領域合作。隨著全球數字化和綠色化轉型加速，國際規則體系正處于重構的關鍵期。中國應當充分發揮全球最大數字經濟體和綠色技術應用市場的規模優勢，深化經貿合作，推動高質量共建“一帶一路”走深走實。依托共建“一帶一路”倡議、金磚國家合作機制等多邊平臺，在前沿議題上主動發聲。在綠色發展領域，要深入踐行“兩山”理念，在綠色規則制定中融入中國方案。例如，可率先在鋼鐵、電解鋁行業建立產品碳足跡核算體系，通過《區域全面經濟伙伴關系協定》框架輸出綠色標準。這既是對習近平總書記“積極參與應對氣候變化全球治理”要求的落實，也是以綠色開放倒逼國內產業升級的戰略選擇。數字經濟領域，建議在跨境電商領域試點“數字原產地認證”，將習近平總書記“不斷做強做優做大我國數字經濟”的重要指示轉化為“供給創造需求”的生動實踐。從構建多元主體協同參與的規則制定網絡層面看，政府機構、行業組織、領軍企業和專業智庫應當形成規則制定的合力：政府部門提供政策指引和外交支持，行業協會組織技術標準研發，企業通過市場實踐驗證規則適用性，智庫則負責理論創新和方案傳播。這種“四位一體”的參與模式，能夠形成規則制定的完整生態鏈，既確保中國方案的專業性和可行性，又增強其在全球規則體系中的滲透力。從戰略層面看，中國參與國際規則制定需要實現從被動適應到主動塑造的根本性轉變。這要求建立規則制定的長效機制，包括前瞻性的議題設置能力、專業化的方案設計能力和持續性的共識凝聚能力。通過系統性的規則參與，中國不僅能夠提升在全球經濟治理中的制度性權力，更能夠推動建立更加公平合理的國際經濟秩序，為全球可持續發展貢獻中國智慧。這種規則制定權的提升，最終將轉化為國家發展的戰略主動權和國際競爭的制度優勢。

在全球經濟格局深刻變革的背景下，中國在推進高水平對外開放的進程中，需要綜合考慮供給側與需求側、國內與國際的雙向互動，以構建更高水平開放型經濟新體制。從供給側角度分析，高水平對外開放的核心策略在于通過制度創新和技術突破，增強產業的國際競爭力。從需求側分析，中國龐大的市場規模是其對外開放的獨特優勢。在國內外循環的聯動方面，中國需平衡開放的效率與安全的底線。在國內，應加速全國統一大市場的建設，消除要素流動的障礙，未來還需進一步完善知識產權保護、競爭中性等制度。對外，則應多邊、區域、雙邊統籌協同，依托《區域全面經濟伙伴關系協定》和共建“一帶一路”倡議，深化區域合作，構建更具韌性的產業供應鏈體系。同時，中國應積極參與國際規則的制定，推動建立包容性的全球治理體系。