摘 要:區域發展的不平衡與不充分一直是我國區域協調發展所面臨的主要問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足我國具體國情，從全局和規律的高度堅持實施區域協調發展戰略，取得了顯著成就。在習近平經濟思想有關區域協調發展的重要論述精神指導下，我國區域協調發展總體戰略的實施取得了顯著成效，老少邊窮地區面貌改變明顯。我國制定并實施了一系列區域重大戰略，從區域、全國乃至全球的角度構建中國的“宏增長極”，一方面會產生更大的帶動作用，另一方面在未來將為中央政府提供更多調控區域發展的資源。
關鍵詞:新時代 區域協調發展戰略 區域重大戰略
【中圖分類號】F120 【文獻標識碼】A
我國幅員遼闊，人口眾多，各區域在資源稟賦、地理條件和經濟社會發展等方面的差距明顯。區域間的非勻質性決定了區域發展的不平衡問題長期存在。區域協調發展問題歷來是黨和政府高度重視的戰略問題之一。黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、部署、推動了區域協調發展戰略與一系列區域重大戰略，在取得巨大成就的同時也積累了寶貴經驗。目前，世界格局正處于激烈動蕩和深刻變革之中，我國正加快構建新發展格局。這需要在充分發揮各地區競爭優勢的基礎上強化各地區協同聯動，實現大國內部各地區經濟要素的良性循環，通過區域協調發展為構建新發展格局注入強勁動力。
我國區域協調發展戰略的形成與重點調整
區域協調發展戰略的雛形，形成于20世紀90年代初期，之后這一戰略的重點不斷調整[1]。1992—2003年，我國分別制定、實施了西部大開發戰略與東北地區等老工業基地振興戰略，以處理西部地區的落后問題和老工業基地的老化問題。但是這一階段的區域發展戰略沒有照顧到全國所有地區，并未提供處理其他區域發展問題的思路，因此可以稱為區域協調發展戰略1.0版本。2004年，我國首次將各區域均置于協調發展的戰略框架之內，提出了包括推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起和鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略。2004—2006年的這一戰略可稱為區域協調發展戰略2.0版本。2007年，黨的十七大首次提出生態文明建設的新要求，為我國區域協調發展戰略賦予了更深刻的內涵。在區域發展總體戰略的基礎上，主體功能區戰略也應運而生。2007—2012年的這一戰略可稱為區域協調發展戰略3.0版本。
黨的十八大以來，隨著我國國際地位、影響力與話語權的不斷提升，以及國際形勢的變化，區域協調發展戰略又經歷了兩次調整。2013年 提出的“一帶一路”倡議為我國國內的區域協調發展注入了強大的國際動能，以有效的國際協作拓展了中國經濟的回旋余地，進而構筑了我國經濟穩定增長的新動能。2013—2019年在之前的基礎上突出強調了全方位對外開放的這一戰略，可稱為區域協調發展戰略4.0版本。2020年，受新冠肺炎疫情的巨大沖擊、貿易保護主義抬頭、我國高科技企業遭到“卡脖子”等因素的影響，中央提出“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，2020年以來強調構建新發展格局的這一戰略，可稱為區域協調發展戰略5.0版本。[2]
習近平總書記關于區域協調發展的重要論述
堅持問題導向部署實施國家重大發展戰略，是習近平經濟思想的基本內容之一。習近平總書記對有關區域協調發展的本質、目標與長期性等基本問題的論斷,為完善與實施區域協調發展戰略指明了方向。
第一，區域協調發展的本質是追求各地區之間的協調與動態平衡。習近平總書記指出：“不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡。這是區域協調發展的辯證法。”“不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子”[3]。地區分化是與區域協調發展要求背道而馳的，但也不能搞地區間分配的平均主義，更不能要求各地區產業結構雷同、發展思路和路徑照抄。各級政府在追求發展的過程中要尊重區域經濟發展規律，讓市場在資源配置中起決定性作用，同時中央政府不斷完善區域協調發展體制機制，地方政府不斷完善地方發展政策，在突出地區優勢的基礎上促進各地區發展水平的動態協調和相對平衡。
第二，區域協調發展戰略的最終目標包括三個方面，即努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。為此，需要加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域發展新機制。構建新發展格局需要各地區在確定其發展思路、方向與路徑時既要考慮本地的資源、人力、物力與財力等內部條件，又要兼顧自身在整體發展格局中的定位。習近平總書記指出，要“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能”[4]。在各地區均按照其實際條件與功能定位形成合理分工的基礎上，強化彼此間的協作聯系，以要素的合理流動和高效集聚帶動區域協調發展。
第三，我國實現區域協調發展需要一個長期過程。我國區域發展不平衡的問題由來已久，區域協調發展不可能一蹴而就。習近平總書記指出：“中國發展不協調是一個長期存在的問題，突出表現在區域、城鄉、經濟和社會、物質文明和精神文明、經濟建設和國防建設等關系上。”[5]落后病、膨脹病與老化病并存是一個國家現代化過程中必須面對與著力解決的問題，這要求我們矢志不渝，不斷健全區域協調發展體制機制，以實現區域間動態協調和相對平衡。習近平總書記還對區域發展值得關注的新情況新問題進行了總結，包括“區域經濟發展分化態勢明顯”“發展動力極化現象日益突出”“部分區域發展面臨較大困難”等三個主要方面[6]，這為區域治理指明了努力方向。
新時代我國區域協調發展總體戰略所取得的成就
黨的十八大以來，在習近平經濟思想有關區域協調發展的論述的指導下，我國區域協調發展總體戰略的實施取得了顯著成效，老少邊窮地區面貌改變明顯。
西部大開發穩步形成新格局。長期以來，受限于地理區位偏遠、交通等基礎設施落后和生態環境差等不利條件的制約，西部地區發展較為緩慢。但隨著西部大開發戰略的深入實施，西部地區高質量發展的步伐更加穩健。在2011—2021年我國GDP增長最快的十個城市中，西部地區有昆明、西安、重慶、成都四個城市。這些城市正以強有力的輻射作用帶動周邊地區發展，西部地區整體逐漸形成大保護、大開放、高質量發展的新格局。在大保護方面，黨的十八大以來西部地區堅定貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，不斷強化區域環境、大氣、河流、土壤等綜合治理，努力走出了一條生態優先、綠色發展的新路子。在大開放方面，西部地區借助“一帶一路”的引領作用，不斷提升地區綜合開放水平。根據商務部公布的2022年1—8月全國吸收外資情況數據，我國東部、中部、西部地區實際使用外資分別增長14.3%、27.6%和43%，西部地區的增速最快。大開放使得國際市場成為西部地區發展的新動力。在高質量發展方面，西部地區一方面正立足自身優勢加快新能源項目落地，另一方面正借助新基建契機，推動西部地區趕超式發展。我國9個大型清潔能源基地中，7個布局在西部地區，龐大的清潔能源總量為西部地區綠色高質量發展提供了全新的機遇。此外，隨著新基建相關政策的不斷落實，西部地區經濟發展新動能的壯大也具有了更堅實的軟硬件基礎。新基建和傳統基建產生有效結合，優化當地基礎設施，為吸引優質要素流入、實現產業轉型升級與高質量發展創造了條件。
東北振興取得新突破。黨的十八大以來，東北振興持續深入推進，取得了新突破。在營商環境方面，東北地區深入推進“放管服”改革，優化政策、市場、法治環境，有力增強了市場活力。2021年上半年吉林省新登記市場主體為32萬戶，增長56.6%，外地來吉注冊企業1.8萬戶，增長45.6%。營商環境的改善在一定程度上緩解了東北地區要素流出、投資不足的問題。在內生發展動力方面，東北地區持續鼓勵高新技術企業發展，不斷激發創新動力，也取得了諸如國產首艘航母、30萬噸超大智能原油船、跨音速風洞主壓縮機等重要創新成果。2021年東北地區高新技術企業數量較2016年增加了近萬家，創新主體增多為推動東北振興注入了新活力。在重點領域改革方面，廠辦大集體改革任務基本完成，部分國企改革成效顯著。例如，2021年鞍鋼實現凈利潤60.37億元；一重集團歸母凈利潤1.68億元，同比增長29.05%。在產業結構方面，東北地區也正在積極發展智能制造，利用數字經濟技術引導東北地區傳統產業向現代化轉變，進而用數字化轉型推動東北全面振興實現新突破。
中部崛起再上新臺階。黨的十八大以來，中部地區緊扣高質量發展要求，在經濟社會的各方面取得了重要成就，開創了中部崛起的新局面。針對整體發展不充分的問題，中部地區積極挖掘出符合本地發展優勢的抓手。河南省以鄭州為龍頭，湖北省以武漢為支點，湖南省以“長株潭”為中心，安徽省打造皖江城市帶，江西省與山西省分別建設鄱陽湖生態經濟區和太原城市群，均有效提升了中部地區的發展活力，加速中部崛起進入新階段。這些核心城市與城市群將發揮引擎作用，帶動中部地區整體充分發展。針對發展質量不高和競爭力不突出的問題，中部地區加快淘汰落后產能，依靠創新驅動實現崛起。根據《關于2021年湖南省落后產能退出情況的公告》，2020年底至2021年底湖南省利用標準分批淘汰226家落后產能企業。2020年山西省退出煤炭產能4099萬噸/年，“僵尸企業”全部清理。此外，中部地區還重點布局關鍵領域，力圖實現創新發展。例如，2021年度中國十大科技重要突破，安徽省占據了4項；山西省陽泉市打造全國首個車城網數字經濟示范運營基地，利用互聯網頭部企業龐大的技術能力賦能本市跨躍式發展。其他中部地區省市多數也正加快培育本地創新鏈，壯大自身崛起的新動能。
東部地區加快推進現代化。東部地區擁有京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等多個國家區域重大戰略，正利用諸多區域重大戰略的“疊加效應”加快推進現代化。東部地區充分引導創新要素集聚，加快培育世界級先進制造業集群，打造對外開放新優勢，現代化推進速度加快。在充分引導創新要素集聚方面，東部地區瞄準世界前沿技術與產業，不斷探索優化行政審批、技術標準互認等能夠推進創新要素高效集聚的體制機制，有效推動了區域創新能力的提升。《2020中國區域創新能力評價報告》顯示，區域創新綜合能力最強的六個省市均在東部地區，這為東部地區加快推進現代化提供了巨大的內生動力。在加快培育世界級先進制造業集群方面，東部地區各省市正在促進戰略性新興產業集聚，以率先實現產業升級。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》、上海市的“3+6”新型產業體系、山東省提出的“要建設全國戰略性新興產業集群集聚區”等將與一系列的區域重大戰略產生有效融合，打造具有較強競爭力的本地先進制造業集群，提升全要素生產率。在打造對外開放新優勢方面，東部地區背靠國內超大規模市場，不斷推動全方位高水平開放。作為中國對外開放的先行者，東部地區也正努力推動外貿模式由“總量貿易”向“優質貿易”轉變，順應“雙循環”新發展格局不斷推進當地產業向全球價值鏈高端環節攀升。
老少邊窮地區加快發展。老少邊窮地區的發展，直接關系到我國全面建成小康社會目標能否實現。經過長期的不懈努力，老少邊窮地區發展取得了較為明顯的成就。老少邊窮地區長期難以脫貧致富的重要原因之一就是基本公共服務不足。黨的十八大以來，我國不斷加強對這些特殊地區的支持，努力提升基本公共服務水平。在一系列政策和措施的扶持下，老少邊窮地區出行難、看病難、上學難等問題已得到普遍解決，加快了當地發展進程。2021年20個革命老區重點城市地區生產總值合計增長約8%，革命老區實現現代化發展具有了更堅實的經濟基礎。832個貧困縣和12.8萬個貧困村全部摘帽，少數民族地區和欠發達地區的自我發展能力得到明顯增強。陸地邊境縣（市、區、旗）的人均GDP由2000年的不到4400元增加到2020年的4萬多元，邊疆地區穩定發展的經濟基礎得到有效鞏固。此外，我國還將繼續完善鞏固脫貧成果長效機制，增強老少邊窮地區的發展后勁，進而推動區域協調發展。
新時代我國區域重大戰略實施的主要成就
進入新時代以來，我國制定并實施了一系列區域重大戰略，雖然這些戰略本身不是直面區域協調發展戰略的三大最終目標，但從更高層次上為促進區域協調發展注入了新動力。具體而言，這些區域重大戰略從區域、全國乃至全球的角度構建中國的“宏增長極”，一方面會產生更大的帶動作用，另一方面在未來將為中央政府提供更多調控區域發展的資源。值得特別注意的是，京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展三大戰略更加注重從世界的角度提升中國的影響力和引領力，長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展著眼于大江大河的保護與地區間合作。
京津冀協同發展取得顯著成效。自2015年《京津冀協同發展規劃綱要》頒布以來，京津冀協同發展已取得明顯進展。首先，北京非首都功能得到有序疏解。北京市對于不符合其首都功能定位的產業積極疏解，如自2014年至今北京已累計退出約3000家一般制造和污染企業。除疏解已有不符合首都功能定位的經濟活動外，北京市還嚴格執行新增產業的禁止和限制目錄，積極推進北京市減量提質。近年來，北京市新設市場主體中高精尖產業占比由2013年的40%升至2021年的62%，科技、商務、文化、信息等現代化產業的比重持續增加。其次，雄安新區建設正高質量推進。當前，雄安新區正在有序規劃建設。在京部委所屬高校、醫院、央企總部遷入以及相關的配套體系，都將助力雄安新區創新發展示范區的藍圖變為現實。其三，協同創新能力不斷提升。京津冀不斷健全協同創新推進機制，例如構建貫穿京津冀的技術轉移體系、以一大批龍頭企業為主導的若干條跨行政區域合作的產業鏈體系，這些均有助于京津冀探索打造世界性先進產業集群的可行路徑。最后，基本公共服務共建共享機制日趨完善。京津冀協同發展戰略實施以來，促進基本公共服務共建共享一直是三地的主要努力方向。教育方面的京津冀高校創新發展聯盟、醫療方面的重點醫療衛生合作項目等都在逐漸塑造京津冀漸進式一體化公共服務發展機制，為京津冀共享優質公共服務提供了平臺支撐。
粵港澳大灣區高標準創新建設。粵港澳大灣區的戰略定位是國際科技創新中心。無論是在創新制度體系、科技投入產出強度，還是在創新模式方面，粵港澳大灣區均取得重要進展。在創新制度體系方面，粵港澳大灣區以《粵港澳大灣區發展規劃綱要》為指引，已初步構建起相應的政策配套體系，在金融、稅收、財政等方面均出臺了對應的指導方案，為粵港澳大灣區打造高標準的創新環境提供了充分的政策體系支撐。在科技投入產出強度方面，粵港澳大灣區科技經費投入強度較高，有力地促進科技成果的轉化。2019年，廣東省科學研究與試驗發展（R&D）經費投入強度為2.88%，到了2021年已升至3.14%，高于全國平均值（2.44%）0.7個百分點。無論是從科研論文發表還是從技術專利申請的角度看，粵港澳大灣區的產出都遠超于國內其他地區的平均水平。在創新模式方面，粵港澳大灣區不斷強化各區域間的創新要素流動、創新主體合作、創新成果共享，不斷推進城市間的創新一體化，進而逐漸探索出了具有粵港澳特色和競爭優勢的大灣區創新模式。
長三角一體化發展引領國內大循環。自2018年11月長三角一體化發展上升為國家戰略以來，長三角地區不斷破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，探尋實現更深層次、更大范圍、更寬領域的區域協調體制機制，進而以長三角一體化發展引領國內大循環。以上海為龍頭城市、蘇浙皖根據競爭優勢深度參與的高水平區域生產網絡正在持續發力，不斷突破行政界限強化國內經濟聯系，加快推動形成新發展格局。長三角各省市協同發力，共塑產業鏈、共抓大項目、共建大平臺、共取新成效。長三角地區近幾年成立了長三角區域合作辦、三省一市聯席辦、各專題合作組等多個平臺，強化長三角地區的產業聯系，增強長三角產業鏈的韌性。長三角地區還加速培育人工智能、生物醫藥等多個重點行業的產業集群，強化了長三角地區在供應鏈關鍵環節補鏈、強鏈的能力。此外，長三角三省一市還攜手打造長三角一體化平臺，如長三角市民卡、政務跨省市通辦等，為資源在更大空間范圍內有效流動提供了充分的保障。在規模經濟效應的作用下，長三角一體化正呈現出強勁的發展勢頭，也為其成員實現高質量發展提供了更多可行的路徑選擇，更為國內其他地區破除行政藩籬、暢通國內大循環提供了良好示范。
長江經濟帶在修復生態環境中穩步推進新舊動能轉換。長期以來，傳統粗放型經濟發展模式使長江生態環境嚴重透支。黨的十八大以來，在“兩山”理念指導下，“生態優先、綠色發展”的道路已逐漸成為長江經濟帶各省市的共識，從上到下各級政府也積極通過生態環境突出問題整改與環境污染治理相結合的方式修復生態環境。長江經濟帶生態環境警示片披露的484個問題中，已有437個在2021年年底前整改完成。通過關閉眾多高污染、高耗能企業，沿江省市的綠色經濟效率和廢物廢水治理能力得到大幅提升，各項整治工作也得以全面推進。2021年長江流域水質優良的國控斷面比例為97.1%，同比增加1.2個百分點，這意味著長江流域水質得到了改善。此外，在破除高污染、高能耗舊動能的過程中，長江經濟帶綠色發展的示范效應不斷增強。長江經濟帶GDP占全國的比重從2015年的45.1%提高到2021年的46.6%，對全國經濟增長的貢獻率從48.5%提高到51.1%。這說明了在新舊動能轉換、轉向綠色高質量發展的過程中，長江經濟帶中下游地區正攜手改善流域環境，逐漸形成生態優先、綠色發展的高質量引擎。
黃河流域全面推動高水平生態保護和高質量發展。黃河流域是我國重要的生態安全屏障，黃河流域能否高質量發展事關國家發展全局。目前，財政部和黃河流域各省市均已出臺財稅支持方案或規劃，全面推動黃河流域生態保護和高質量發展。在保障機制上面，不僅利用預算內投資加快構建抵御自然災害防線，而且支持完善水沙調控體系建設。各地方政府均加大流域生態保護支持力度，中央財政也通過生態保護補償機制調動沿河省區生態保護的積極性，并以整體治理、分段施策的思路引導沿線省區協同保護。在發展機制方面，黃河流域各地同樣在保護國土空間的前提下倡導因地制宜地加快產業升級。除了依規淘汰高耗能和落后產業這些破除舊動能的措施外，黃河流域沿線各地也紛紛支持完善符合本地優勢的現代產業體系，主動融入區域協作體系。這些舉措將有助于實現新動能的培育，為黃河流域全面推動高水平生態保護和高質量發展注入現代化的動力。
總結與展望
習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。”可以預計，為了實現“從二〇三五年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”這一宏偉目標，區域協調發展戰略和與之相關的區域重大戰略、主體功能區戰略以及新型城鎮化戰略會進一步完善，區域協調發展在助力實現中華民族偉大復興中國夢的過程中會取得更大成效。在推動區域經濟發展與促進區域經濟合作過程中，要立足全局，堅持底線思維，緊抓前沿，形成一個全新的優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系，為我國在區域協調中扎實推進共同富裕提供重要戰略支撐，也為其他國家解決內部區域問題提供更多更好的中國智慧與中國方案。
【本文作者為中國人民大學應用經濟學院教授；中國人民大學應用經濟學院博士研究生莊宗武對本文亦有貢獻】
參考文獻
[1]張可云：《新時代的中國區域經濟新常態與區域協調發展》，《國家行政學院學報》，2018年第3期，第102—108+156頁。
[2]張可云：《區域發展不平衡不充分與“十四五”時期區域治理創新》，《中國工業經濟》，2020第12期，第19—23頁。
[3][4][6]習近平：《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，《求是》，2019年第24期，第4—9頁。
[5]《習近平談治國理政（第二卷）》，北京：外文出版社，2017年，第198頁。
責編：周素麗／美編：王嘉騏
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