作者:上海社科院部門經濟研究所所長、研究員孫福慶

產業政策是長期以來受到高度關注的重要問題。發達國家和后發國家的工業化發展實踐，引發對產業政策成敗的理論探討和實踐反思。金融危機后，發達國家的戰略調整和中國經濟“新常態”的實踐創新，導致對產業政策定位和作用的新一輪探索。

產業政策在工業化進程中扮演了重要角色

產業政策，顧名思義就是與產業相關的政策，它是國家或地方政府為實現特定產業發展目標而制定的政策集合。從政策目標看，既包括主動扶持戰略產業和新興產業的選擇性產業政策，也包括政府提供人力資源培訓和創新資源共享等方面支持的功能性產業政策，以培育和完善公平競爭市場環境為目標的競爭政策也是重要的產業政策目標；從政策內容看，產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策、產業科技政策等構成相互協同的產業政策體系。產業政策具有鮮明的階段性和動態性特征，以較好匹配不同行業不同發展階段的發展需求。從18世紀英國的《棉布法案》，到20世紀中期后發國家的進口替代，再到“東亞奇跡”和20世紀80年美國關于產業政策的爭論，產業政策在工業化進程中扮演了重要角色。

改革開放以來，我國發揮勞動力成本優勢，實施對外開放政策，大力吸引外資，積極發展進口替代產業，構筑起“世界工廠”的基礎，一舉成為“制造業大國”。在此過程中，產業政策的作用極為突出。在較短時間內，我們將有限的資源、資金、人才集中到基礎較好、市場前景廣闊的重點產業領域，實現資源優化配置和規模效應，培育了一批支柱產業，有效帶動了中國的工業化進程。當前，后危機時期的世界經濟格局面臨深層次調整，2012年，OECD報告呼吁“超越產業政策”，歐美發達國家也紛紛出臺制造業發展戰略，以產業政策重振經濟增長，如美國的“先進制造業伙伴計劃”，德國的工業4.0戰略和日本的“產業重生戰略”。同時，中國經濟進入新常態，經濟結構面臨深層次調整，《中國制造2025》、“互聯網+”等新的國家戰略應運而生，各地政府也陸續出臺地方版抓緊落實，產業政策又將經歷一次大規模變革。在新的經濟條件下，我國的產業政策是該延續以往政府主導的傳統，還是開拓思路有所創新，找準政府與市場的結合點，并逐步讓位于市場，更好地發揮市場作用，值得深思。

沒有永試不爽的產業政策

以日本、韓國和中國臺灣為代表的東亞國家和地區在政府主導下實現了持續三十年的增長，成為當時為人津津樂道的“東亞奇跡”。日本通產省出臺產業育成政策，1950年代以保護幼稚工業和推進工業化為產業政策目標。1970年代以產業結構調整為目標，通過選擇優先發展的產業，提供稅收優惠和融資便利、限制競爭等手段，主導資源從效率低下的部門轉向高效益的生產部門，同時誘導更多的投資活動，最終實現主導產業的快速發展。1950年代至1980年代，日本經濟保持了高速增長，憑借優良的品質和有競爭力的價格，日本制造的汽車、家電等工業品成功打入歐美市場，取得越來越大的市場份額，一時間令推行“自由放任”產業政策的美國自嘆弗如。

然而，成也蕭何敗也蕭何。進入1990年代，過去曾經成功的產業政策失靈令日本經濟陷入了長期低迷。其根本原因在于，經濟、技術和市場的復雜及急劇變化，使得政府難以掌握完全而可靠的信息來制定和實施以選擇和扶持優先發展產業為核心內容的產業政策。日本政府支持企業花費數百億美元投資高清電視模擬技術，結果在即將市場化之際被歐美的數字技術取代，就是典型例子。于是，曾經備受推崇的日本產業政策遭到質疑。在《產業政策論的誤解》一書中，竹內高宏對日本在國際上成功的20種產業和失敗的7種產業進行詳細比較后發現，日本成功的產業大多沒有獲得產業政策的支持，而失敗的產業恰恰是產業政策管束過多、特別是限制競爭較多的部門。

進入1990-2000年代，日本產業政策的基本思路開始發生轉變，從扶持特定的產業或企業向促進結構改革的制度設計上傾斜，逐步轉向健全經濟法制和放松管制等制度環境的改善。這一時期，日本產業政策的主要內容演變為在電力、通信以及金融等服務業領域實施改革，規范和減少政府部門的干預，促進競爭；同時鼓勵外資進入參與競爭、促進技術創新和創業，以期刺激經濟增長。

日本產業政策的變遷提醒我們，以趕超和彌補市場失靈為初衷的政府主導型或干預性產業政策制定，往往面臨較高的市場風險，即便歷史上成功的經驗也無法保證未來產業政策不會出錯，政府的作用是有為且有限的。

探索新的產業政策目標方向

21世紀以來，中國產業政策制定主要圍繞兩方面內容展開，一是促進產業結構調整與產業升級，另一個是防止盲目投資與抑制部分行業的產能過剩和重復建設。在政策措施上，既強調加強國家產業政策的引導，同時強調發揮市場在資源配置中的基礎性作用。而現實是，目錄指導、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理(淘汰落后產能)等行政性直接干預措施進一步被強化，深化市場體制改革促進市場機制更好地發揮資源配置功能的具體政策措施相對較少。這也直接影響到中國干預型產業政策的實施效果，許多行業高速發展實際依仗突破有關部門預測、脫離其規劃、擺脫其干預的“逆政策”發展；直接干預市場與限制競爭的產業政策使得鋼鐵、汽車、石化、船舶等重要行業優勝劣汰機制難以發揮作用，并嚴重阻礙這些行業效率的進一步提高。

產業政策的制定需要重新認識政府與市場的關系。政府與市場并非根本對立或者完全替代，事實上二者之間是一種復雜而互動頻繁的互補關系。產業政策是政府與市場共同發揮作用，促進資源優化配置的手段，產業政策的有效性往往取決于在完善制度的基礎上彌補市場失靈，進而最大程度保障市場機制作用的發揮，同時盡量避免政府失靈所引起的市場扭曲。

我們應加強頂層設計和產業政策創新，提高產業政策的有效性，為建設現代產業體系提供全方位保障。

《社會科學報》總第1526期4版